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 考试系统领导干部考试 → 2015年领导干部网上学习内容第二章
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2015年领导干部网上学习内容第二章
来源: 静海普法网站 作者:tj_a_yi 发表日期: 2016/5/13 9:02:56 阅读次数: 82 查看权限: 普通文章

第二章 加强和改善党对全面推进依法治国的领导

第一节 依法执政
【本节导引】
  中国共产党依法执政,是在治理国家和社会事务中,坚持运用法律手段,解决社会矛盾,协调利益关系,促进社会生产发展,引导社会整体进步;是对依法治国方略的进一步完善和发展,也是执政党建设理论的重大创新,指明了党的建设新方向。
【事件回放】
政法委改革加速 不再介入具体案件  
2014年10月17日,中央社会治安综合治理委员举行全体会议。会议提出用法治思维和法治方式推进平安建设,这被解读为再一次重申中央对政法、综治工作的新思路。
会议上,习近平强调“各级党组织和领导干部要支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。党委政法委要明确职能定位,善于运用法治思维和法治方式领导政法工作,在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。”
公开资料显示,十八大以来,政法委系统正在进行重大变革:省级政法委书记多不再兼任公安厅局长;专家入职政法委;倡导法治思维;不介入具体案件。党领导政法工作的方式,更为透明,也更为法治化。政法系统的重大变革说明,党的领导方式越来越法治化。
【主体内容】
中国共产党依法执政,对巩固党的执政地位、推进社会主义政治文明、发展社会主义市场经济、贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会,将产生巨大而深远的影响。具有很强的时代性和现实意义。
一、依法执政的基本内涵
  随着经济、政治、文化的发展,执政环境发生重大改变,中国共产党顺应时代的变化,不断完善、创新执政方式,在党的十六次代表大会上正式提出“依法执政”这一概念,标志着党的执政方式发生重大转变。党的十七次代表大会又进一步将党章加以完善修改,并将科学执政、民主执政、依法执政等几个方面作为加强党的建设的重要着力点,依法执政成为中国共产党的基本执政方式。
  2006年6月,胡锦涛同志在党中央政治局第三十二次集体学习上的讲话指出,“依法执政,就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。”依法执政主要包括三大要务:领导立法,带头守法,保证执法。共产党领导立法是将党的政策方针转化为国家的法律法规,使党的意志和路线在全国范围内得到实现。在这个过程中,党要保证立法的科学、公正,使之成为善良之法,体现最广大人民的意志。在党领导立法的前提下,一个必然的要求就是党要带头守法。党是否能带头遵守其领导制定的法律,对于法律的遵守和实效有着巨大的影响。法律是人民的意志,也是党的路线方针的转化,各级党组织、全体党员都要在宪法和法律的范围内活动、执政。如果说领导立法是前提和基础,带头守法是关键和核心,那么保证执法就是保障。党的具体执政活动是由各国家机关来实际执行实施的,党不仅要带头守法,还要监督各国家机关认真执法,恪守职责。
  依法执政强调执政的“合法性”,即强调执政必须“依照法律”进行。依法执政是现代民主法治国家的基本原则,是一个政党依照法律进入国家政权并在其中处于主导地位,且依照法律从事对全体社会成员发生约束性影响的国家政务管理活动。党紧紧抓住制度建设这个具有根本性、全局性、稳定性和长期性的重要环节,坚持依法治国,领导立法,带头守法,保障执法,不断推进国家经济、政治、文化和社会生活的法制化、规范化,从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。
二、依法执政思想的提出
  中国共产党作为从领导人民翻身做主的革命党,到带领人民进行社会主义建设的执政党,顺利完成了角色的转换,并在此过程中,不断改进、完善、创新执政方式,在新的历史条件下提出“依法执政”的执政理念,实现了我们党在执政方式上历史性的转变。
  我国是一个有两千多年封建历史的国家,长期的人治统治在我国留下了深刻的印记。新中国成立后,党开始逐步从革命党向执政党转变。我们党在初期对执政方式积极探索,但因为没有指导性的思想理论,成效并不明显。党的十二大提出“党必须在宪法和法律范围内活动”并将它写入宪法,实现了从人治向法治的转变。十三大明确提出,“法制建设必须贯穿于改革的全过程”,强调实行党政分开是政治体制改革的关键。十五大报告明确提出了依法治国是党治理国家的基本方略,并将之载入宪法,标志着中国走上了法治化道路。2002年十六大明确提出依法执政,这是党执政方式的重大转变。党的十六届四中全会要求把党建设成为依法执政的执政党,并将之作为党加强执政能力建设的总体目标之一。党的十七大又进一步将科学执政、民主执政、依法执政、为民执政作为加强党的建设的四个着力点,标志党执政方式向现代化转型,我们党用了20年的时间完成了依法执政历史性的选择。十八大以来,党中央明确提出依宪治国理政,习近平同志指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。”这充分肯定了宪法在治国理政中的重要地位和作用。
三、依法执政的实现
  理论的提出是为了在实践中得以应用,依法执政建设是一项任重道远的系统工程,需要全体党员的长期不懈的努力。
(一)增强依法执政意识
  依法执政是现代法治社会的一个显著标志,它意味着依据法律来行使政权、管理国家。依法执政意识,则意味着国家执政者对于“依法执政”这种观念的认同感和信仰度。增强依法执政的意识是我国正在进行的社会主义法治化和现代化国家建设中的一个重要环节,是我们目前及以后相当长时期内的一项重要工作。
  首先,要加强执政者的思想教育工作,树立为民服务的根本理念。中国共产党以实现全国人民的根本利益为目标,人民当家作主是依法执政所追求的必然目标。加强执政党依法执政的思想教育,需要加强学习和培训,使得执政者充分认识到所肩负的责任,树立“以民为本”的思想意识。要求执政者,尤其是领导干部,不能滥用权力,一定要“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,把为民服务,以民为本的思想理念贯穿于执政工作的各个方面,自觉把人民群众的利益作为判断各项工作得失的首要依据。
  其次,加强法律知识的学习,培养法律思维逻辑,树立对法律的信仰。只有通过不断的法律学习,才能养成用法律思维的习惯,才能不断提高法律意识。执政者才能从思想上真正认识到法律的价值所在,才能更深层次的理解公平正义,这是依法执政的必然要求。当执政者具有一定的法律知识积淀,具有一定的法律素养,就会树立法律的思维逻辑,进而提高依法执政的意识。
  最后,要将依法执政的理念落实于实践之中,领导干部要起模范带头作用,在全党、全社会形成依法执政的良好氛围。不断加快国家的立法进度,健全法律制度,完善现有法律法规,使之更具有可操作性。建立健全现代化行政管理机制,确保执法者在行使权力时做到合法行政,使其行为在法律所设定的范围与轨道上合理、正常的行使。
(二)健全依法执政的工作机制
  坚持依法执政、提高依法执政水平,需要一套科学有效、系统完备的工作机制来保障。依法正确处理党同国家政权机关之间的关系,是健全依法执政工作机制的重大任务。要旗帜鲜明地坚持宪法确定的党的领导地位,把党对国家政权机关的领导作为依法执政最根本的原则。按照宪法法律规定的原则、职责和程序,不断改进党领导国家政权机关的方式方法,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来。健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序,才能实现党对法治工作领导的具体化、制度化。要建立健全党领导立法的工作制度,进一步完善党领导政府的工作机制,深入推进依法行政,创新执法体制、完善执法程序、推进综合执法、严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制。加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,确保各级政府始终坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。要大力加强政法机关党的建设,坚持围绕政法中心工作抓党建,运用好党的群众路线教育实践活动成功经验,创新工作方式方法,创新活动内容载体,严肃党内政治生活,真正使政法机关党组织成为政法干警经受党内生活锻炼、增强党的意识、提高思想觉悟、加强党性修养的熔炉。
(三)维护和尊重宪法及法律权威
  建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。习近平总书记曾经强调:“依法执政,关键是依宪执政。”宪法法律至上,是现代法治国家的重要标志,也是衡量现代社会文明进步的重要标准。坚持依法执政,首先要保证宪法法律在党内、在各级党组织和领导干部中的权威和尊严。
  我们党是执政党,各级党组织在我国政治生活和社会生活中处于领导核心或政治核心地位,自觉维护宪法法律权威和尊严,对整个社会具有直接而深远的影响。执掌国家政权、开展施政活动,要忠于宪法法律,严格按照法定原则、法定权限、法定程序行使职权、履行职责,为人民掌好权、用好权,保证国家机关统一有效组织各项事业。领导干部带头遵守法律,带头依法执政,对维护宪法法律权威和尊严至关重要。领导干部必须高度重视宪法法律的学习,把熟练掌握宪法法律知识、法治理念、法治精神作为履职尽责的基本条件,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。想问题、作决策、办事情,要时刻绷紧法治这根弦,做到心中有法、行必依法。
四、依法执政的重要意义
  中国共产党依法执政的提出,具有重大的理论价值和实践意义,不仅丰富和发展了党的执政理念和依法治国的理念,而且是党执政合法性的来源,是建设社会主义法治国家的根本途径,是完善社会主义市场经济的重要保障。
(一)依法执政的提出丰富和发展了党的执政理论
  自改革开放之后,社会主义市场经济体制的建立及完善,对于党的执政提出了更高的要求。面对社会主义市场经济的不断发展,社会的变革发生翻天覆地的变化。从经济方面来看,市场经济要求以行政手段调整经济关系向以经济、法律手段为调整方式的方向转变,同时,正确处理党政部门监管与市场调节的关系也是市场经济的必然要求;文化交流越来越密切、越来越频繁,人民群众的价值观也在发生重大改变,且日益多元化,人民群众当家作主的愿望也越来越强烈,巩固党的执政地位已不能单纯依靠简单的说教方式,因此意识形态需要转变等等。所有问题,都对党提出了更为严格的要求,党必须不断完善领导方式及执政方式,摒弃不符合时代发展要求的执政方法,不断提高执政水平和领导能力。然而,将上述转变变为现实,需要正确的理论作为指导原则。依法执政,正是党以正确的理论原则为指导,顺应时代的发展要求做出的正确回应,同时,依法执政的实践也丰富和发展了党的执政理论。
(二)依法执政的提出丰富和发展了依法治国的理论
  依法执政是依法治国在执政方面的具体体现,是国家发展的必然选择。依法执政的提出深化和发展了依法治国的理念和原则,作为一种治国理念和原则,它的指导思想是要实现国家的长治久安和民富国强,它的原则是依法治国,不依赖于领导者的智慧和能力。依法执政明确了党必须在宪法和法律的范围内活动,实际上就是对依法治国原则和理念在执政方面的细化、具体化,也是对依法治国原则和理念的丰富和深化。同时,依法执政的提出为依法治国的实现提供了可行的实践途径。
(三)依法执政是建设社会主义法治国家的根本途径
  法治国家是法治的载体,是法治实现的具体形式,是实现法治的强大的建设力量,是在法治理念之下,以法律为行为标杆的有序的社会。治理国家的基本手段和方式是区别法治国家与非法治国家的最重要的标尺,国家以法治为最根本的治国方式,法律在这个国家有最高权威,有着其它治国手段都无法企及的作用时,那么,这个国家就是法治国家。反之,若法治只是一种治国的辅助手段,法律的重要性随着领导人认识而改变时,法律的权威是无法树立起来的。树立法律权威,提高法律素养,培养法律意识,强化依法办事的理念,在思想深处真正意识到法治的重要性,对我国人民来说需要一个长期的转变过程,需要潜移默化,更需要中国共产党正确的引导。党的行为方式在很大程度上是普通群众行为的榜样,在潜移默化中影响着人们的行为方式,在建设社会主义法治国家进程中更有着举足轻重的作用。
五、党的领导与依法治国的关系
十八届四中全会指出,党的领导是社会主义法治最根本的保证,把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的依法执政是依法治国的关键,坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的应有之义。全会同时强调,党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求依据党内法规管党治党。
党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。各级党组织和领导干部要深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。
健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。完善党委依法决策机制,发挥政策和法律的各自优势,促进党的政策和国家法律互联互动。党委要定期听取政法机关工作汇报,做促进公正司法、维护法律权威的表率。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。各级党委要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用。
人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部要坚决贯彻党的理论和路线方针政策,贯彻党委决策部署。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律,坚决查处执法犯法、违法用权等行为。
【延伸阅读】
 
 
 
 
第二节 党内法规制度建设
【本节导引】
  党内法规是党制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。法规制度是一个政党能够有效发展的重要支撑,是衡量一个政党是否成熟的重要标志,同时也是政党现代化的必然要求。
【事件回放】
党内法规法治化
   2013年5月27日,经中央批准,《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《规定》)公开发布。这两部党内法规的制定和发布,对于推进党的建设制度化、规范化、程序化,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,具有十分重要的意义。
  《条例》对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等做出了明确规定。《规定》共十八条,对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求。
【主体内容】
  党内法规制度建设是党的建设的重要组成部分,贯穿于党的建设的始终。党的法规制度建设是党的其它建设的基础和依托,只有党内法规制度建设搞好了,才能使党的思想建设、组织建设、作风建设得到贯彻和落实。
一、党内法规的内涵
  党内法规是由中国共产党的中央组织、中央各部门,各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称。党内法规是党的建设新的伟大工程的重要组成部分,是党的执政能力建设和先进性建设的重要内容。
  党内法规制度体系建设是对党内思想建设、作风建设、组织建设、反腐倡廉建设四大部分的立法、守法、执法活动的总称。党内法规制度体系建设与国家法治建设息息相关,是加强党的建设的必由之路,是改革和完善党的领导的题中之义。中国共产党建立中国特色的党内法规制度体系,就是要与中国特色社会主义法律体系相适应。
  党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。但是,这种党内法规的“七位制度”不能涵盖党内法规制度体系建设的全部内容,应从层面、对象、形式和内容上将党内法规制度体系分为:中央党内法规-部门党内法规-地方党内法规;党员法规-党组织法规;实体法规-程序法规;党内关系法规-党与政府、社会的关系法规。党内法规制度体系建设的核心是完善党的领导制度和党的组织制度。中国共产党党内法规制度体系如下图所示:
 
二、党内法规基本特征
  党内法规的重要政治价值就是通过对党的政治权力的合理配置,建立科学的政治权力的运作机制、保障机制和控制机制,使得党的各类组织和成员的行为有章可循,有条不紊,既有效防止党的政治权力的滥用,又确保党的合法的政治权力和管理行为的顺利运行,从而使党的政治权力运行规则化、制度化和有序化,形成稳定的党内政治秩序。
(一)调整党内行为关系的规范
  党内法规是通过对行为的调整来规范党内关系。党内关系建立在党内各个主体的相互行为基础上,行为关系是党内关系的重要方面,它是一种表现于外部的通过党内各个主体之间的行为而发生的党内关系。达成党内控制的有效途径就是通过对党内各个主体行为的调整而对党内关系进行调整。党内法规是针对行为而设立的规则,因而它首先对行为起作用。
  党内法规是一种行为规范。党内法规具有概括性,它是一般的、概括的规则,不针对具体的人和事情,可以反复地适用。党内法规的规范性决定了它的效率性。党内法规是抽象的、概括的,它无需对具体的人和事情做出具体的指引,只要通过规范的安排和指引,即规范性调整,它就能对一切同类主体和同类行为发挥作用。党内的各个主体只需根据党内法规的规定进行行为,不必事先经过其他任何人的批准,因而其作用是高效率的。
(二)由党内专门机关制定、认可和解释
  党内法规是由中国共产党党内专门机关在授权的情况下进行创制的。制定、认可和解释是党内法规创制的三种主要方式。制定是党内的立法主体通过法定的程序活动产生新的规范。认可是中国共产党对既存于党内的行为习惯或者规则予以承认,赋予法规效力。中国共产党在长期的革命、建设和发展过程中不断地摸索出了许多行之有效的行为模式和习惯方式,对存在于党内的这些模式和方式通过党内立法主体的立法行为使之得到认可,从而在党内具有普遍的行为约束力。党内关系中,党内各个主体相互发生行为关系。在有些行为关系中,由于对相关的行为规范的理解和认识存在着不同或者偏差,这个时候就需要党内的立法主体或者其授权的有关主体对于这些行为规范在现实的党内关系中的实际要求和标准进行字义与目的解释,以便同类的党内关系能够得到有效的实行和贯彻。这种行为就是党内法规的解释行为。
(三)以权利和义务的双向规定为调整机制
  党内法规以权利和义务为核心内容。党内法规以党内法规规范为主,而党内法规规范中的行为模式是以授权、禁止和命令的形式规定了权利和义务;党内法规规范中的法规后果就是对权利和义务的再分配。党内法规上的权利和义务的规定具有确定性和可预测性的特点,它明确告诉党内主体该怎么样行为,不该怎么样行为以及必须怎么样行为;党内法规的主体根据党内法规来预先估计自己与他人之间该怎么样行为,并预见到行为的后果和有关的结果。
  党内法规是通过规定党内主体的权利和义务来分配资源,进而影响党内各个主体的动机和行为,从而影响党内关系。党内法规的利导性取决于党内法规对于权利和义务的规定是双向的。权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为,并且权利可以诱使利己动机转化为合法行为并产生有利于党内关系的后果。义务往往意味着责任后果,所以它能促使党内法规主体不去做党内法规禁止的行为。
(四)通过程序予以强制实施
  党内法规的科学制定只是党内法规的一种“应然”状态。要让党内法规在党内关系中发挥作用,党内法规必须得到实施。党内法规的实施必须由党内的强制力进行保证,如果没有党内的强制力作为后盾,那么党内法规的规定在许多方面就变得没有任何意义。违反党内法规的行为得不到惩罚,党内法规所体现的意志就得不到贯彻和保障。党内法规的强制力必须以法定的强制措施和制裁措施为依据。
三、党内法规的重要意义
  在革命战争年代,我们就是靠严明的党规党纪维护党的集中统一,保持党的凝聚力、战斗力。党取得执政地位后,国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。经过长期的实践探索,我们党已初步形成了党内法规制度体系框架,为党的领导和执政活动、党内政治活动、党的建设等方面工作奠定了重要制度基础。
  党内法规是依法治国进程中必须遵循的重要依据。党的领导是中国特色社会主义的最大特点、最本质特征。全面推进依法治国,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。正因为如此,党的十八届四中全会明确的全面推进依法治国的总目标,在提出的建设“五大体系”的任务中,就包括完善党内法规体系的任务。这就要求我们在推进中国特色社会主义法治体系建设中,既要不断完善中国特色社会主义法律体系,还要不断完善党内法规制度体系。
  党内法规是实现国家治理现代化的重要引领。中国共产党作为执政党,在国家治理中发挥着统揽全局、协调各方的领导核心作用。只有党内法规制度建设搞好了,党的各级组织和全体党员干部自觉依照党规党纪和国家法律法规办事,国家治理体系和治理能力现代化才能实现。
  党内法规是促进国家法律法规实施的重要保障。党制定党内法规,调整党内关系、规范党内生活,为党组织和党员提供行为遵循;党又领导人民制定宪法和法律,调整社会关系、规范社会秩序,为公民、法人和其他组织提供活动依据。党内法规和国家法律法规都是党和人民意志的反映,二者在本质上是一致的。历史经验告诉我们,如果党内法规执行得不好,国家法律法规的权威也树立不起来,依法治国也就无法实现。因此,全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。
四、党内法规与国家法律
  法律是党和国家的方针、政策的定型化的表现,是把实践中证明比较成熟的党和国家的方针、政策用法律的形式固定下来。在法治的状态下,党的执政原则就是依法执政,即把党的意志上升为国家意志,以法律的形式确认下来,通过执法体制和司法体制来实施执政。在当代中国,共产党的依法执政反映在立法中,就是要坚持党对国家法律的领导。中国共产党的领导地位决定了党的思想、理念是国家一切重大活动的重要依据,当然也是制定法律的重要根据。
  党内法规是中国共产党为了规范党内各个主体的行为,用规范的法规的方式在党内确立起来的行为规范。中国共产党是中国社会的领导力量,它领导着国家和社会。党的意志通过纲领、章程表现在党内法规里,并通过方针、政策体现到中国社会里,但是党内法规并不能代替国家的法律。
  党内法规向国家法律的转化在中国社会是一个不断实践和提炼的过程。中国特色的法治在当前的中国社会需要不断去探索和逐渐完善。党内法规是中国共产党在政治、思想和组织上对国家的领导,因此表现为在国家政治生活中的重大问题上的领导,在法律上往往就通过宪法表现出来。在党的十一届三中全会上,针对忽视民主与法制的现象,邓小平指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因为领导人的改变而改变,不因为领导人的看法和注意力的改变而改变。”
  我们党是执政党,是肩负神圣使命的政治组织,只有严明党规党纪,才能保证党的事业有发展壮大的不竭力量。正所谓,“正其身者,方能正人”。基于此,党的十八届四中全会《决定》旗帜鲜明地指出:“党规党纪严于国家法律。”目的就是把党规党纪笼子的眼儿编得更小、标准更严,切实把权力关进制度的笼子里。我们党是按照自己的政治纲领、政治路线,为实现崇高的政治目标而组织起来的马克思主义政党,是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是由先进分子组成的政治组织。只有党规党纪严于国法,以更严的标准要求和约束各级党组织和广大党员干部,才能永葆党的先锋队性质。
五、党内法规的完善和发展
  经过长期的实践探索,党内法规制度体系框架已经初步形成,为我们管党治党提供了重要遵循。但同时,党内法规制度建设还存在着一些亟待解决的问题。比如,一些法规不适应新形势、新任务的需求,没有与时俱进;个别工作领域还没有制定出相关的法规制度;一些法规的配套规定或实施细则还不完善;部分法规之间的衔接不够,存在着分散、矛盾、冲突等问题。对这些问题,要采取措施切实加以解决。
  近年来,我们对党内法规建设高度重视。2012年5月,中央出台了《中国共产党党内法规制定条例》,被称为党内的“立法法”。党的十八大以来,党内法规制度建设不断加快推进,特别是2013年11月,又颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》,明确了这5年党内法规建设的目标任务。要按照党的十八届四中全会精神,根据《条例》和《纲要》的要求,立足当前、着眼长远、统筹推进,确保到建党100周年时,全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。
  抓紧完善党内法规制度体系。长期以来,党内法规制度建设取得很大进展,现行有效的中央党内法规有1部党章、2部准则、22部条例,还有近百件规则、规定、办法、细则等。应根据形势发展的需要,切实做好党内法规的立改废释工作,研究制定一批基础主干性党内法规,整合形成一批综合性党内法规,抓紧制定一批实践急需的党内法规,及时废止或修订一批不适应现实需要的党内法规,有效解决党内法规制度中存在的缺失、“碎片化”和“老化”等问题。
  及时将实践成果固化为制度。长期以来,我们在加强和改进党的建设上探索了许多成功做法,积累了许多宝贵经验。要认真加以总结并上升为法规制度。特别是党的十八大以来,我们党坚持党要管党、从严治党,出台八项规定,狠抓作风建设,部署开展党的群众路线教育实践活动,深入推进反腐败斗争,采取了一系列有力举措,取得了管党治党的明显成效。对这些有效做法和举措,应进行认真梳理,以党内法规的形式固定下来,形成长效机制。
  着力提高党内法规的执行力。制度的生命力在于执行。再好的制度不执行、形同虚设,就一定会形成“破窗效应”。党规党纪也是如此。如果执政党连自己的党规党纪都守不住、执行不下去,那么依法执政就是一句空话。要切实肩负起党要管党、从严治党的责任,以严的标准要求党员、严的措施管住干部,确保党规党纪成为刚性约束,决不能成为“稻草人”。
【延伸阅读】
 
 

第三节 法治思维和法治方式
【本节导引】
  法治思维是以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式,要求在认识、分析和处理问题时落实法治要求,而法治方式是根据法律处理具体问题,具有独立性、自主性的法律方法。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者,要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
【事件回放】
法治思维是处置群体性事件的不二法门——乌坎事件的处理
  2011年9月21日与11月21日,广东汕尾陆丰市东海镇乌坎村村民,因土地问题、基层选举、财务问题等先后两次组织集体性上访,并引发大规模群体性事件,吸引了国内外媒体的关注。12月初,村民代表薛锦波被刑拘后在看守所死亡,导致村民与当地政府的对抗态势进一步升级,此后,广东省高层迅速介入,将当地政府原来定性的境外势力干扰,更正为村内利益纠纷,12月21日,广东省委带领工作组进驻乌坎,事件走向出现好的转机。
  在乌坎危机中,公众看到的是村民与地方政府的冲突,官方对于冲突事件原因及性质的定位,很大程度上决定着事件的走向。原来冲突趋于激烈,正是缘于汕尾及陆丰把事件归结为“一些别有用心的人所炒作、利用、煽动”以及“境外势力推波助澜”。12月20日之后事件的转机正是因为广东省委认为此事之原因在于乌坎村民维权的利益诉求未得到满足,是在“长期忽视经济社会发展中发生的矛盾积累的结果”。可以说前者的思维模式是阶级斗争模式,把对付敌人的手段用于对付村民;后者则为公民权利思维模式,是一种法治思维模式,承认村民维权的合理利益诉求,用法律来处理公民间的利益纠纷。思维模式的转变最终使乌坎危机趋于理性解决。同时还需强调的是,类似的利益冲突应该强调由法院独立裁决,不受行政权力的干扰,广东省委工作组提出的“法律至上”也朝这方面迈出了一步。对比之前的处理态度,可以将广东省委解决乌坎危机的模式归结为下图,为其他类似群体性事件提供借鉴。
 
【主体内容】
  党的十八大报告提出,“党员干部……要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”,这是历次党代会报告中首次要求干部要用“法治思维”和“法治方式”来执政,党的十八届四中全会决议又对这些思想进行了系统化的阐释,这是我国依法治国方略理念的具体体现,这就要求广大党员干部要善于运用法治思维和法治方式推动改革发展,破解社会管理难题,提高社会管理创新水平,而前提就是我们党员干部要做尊法学法守法用法的表率。
一、法治思维及其特点
  何为法治思维?简言之,法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式,是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。法治思维在本质上区别于人治思维和权力思维,其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情,必须时刻牢记人民授权和职权法定,必须严格遵循法律规则和法律程序,必须切实保护人民和尊重保护人权,必须始终坚持法律面前人人平等,必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。
  法治思维是一个文化范畴。广义的法治文化包含了精神、制度乃至物质等不同方面,而法治思维则属于精神方面的文化要素。法治文化的精神方面大概可以分为三个不同的层面。一是法治意识和观念的层面,这是最低最基本的层面。全社会成员都应当具备相应的法治意识、观念,才能够形成法治国家、法治政府、法治社会的观念基础。对于普通公民而言,既要有权利意识,又要有自觉遵守法律的义务观念;对于领导干部而言,除了相应的权利义务观念,则要有法治的权力观,以及带头守法、维护宪法与法律的权威的职责意识。二是法治思维和理念的层面,表现在法治意识和观念上升到思维、理念的层面,对制度建构和具体实践起到更加巨大的推动作用。三是法治的价值与态度层面,表现在人们的内心价值观和态度上对于法治的内在认同和尊崇,直至法治内化为人们的日常生活方式。这是法治文化的最高层面。由此可见,法治思维是在法治意识、法治观念基础上的进一步升华,运用法治思维则是对培育社会主义法治文化提出的更高层面的要求。
  对于法治思维,我们可以从以下四个方面对其特征进行阐释:
  第一,法治思维是程序导向的思维方式,法治思维受到规范和程序约束、指引,带有强烈的规范性和程序性特点。这一特点来自法律本身。法律与其他社会规范比较,属于明确的行为规范;法律程序的严密性也是其他行为规范难以企及的。法治思维既要求执法者和司法者按照法律程序进行思考,强调程序正义优先于实质正义,反对僭越程序直接做出实质判断,力图通过程序阻隔公权向私域的扩张。
  第二,法治思维是限权思维,主要是指限制、约束权力任意行使的思维。正如阿克顿勋爵所说“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”。法治究其本质而言,是要树立法律在社会中的最高权威,实现对权力的有效驯服,切实保障公民的自由和权利。法治要建立的是一种权利与权力之间的平衡关系,要将一切权力关进制度的牢笼。
  第三,法治思维是价值导向的思维方式,在价值追求上是一种趋于实现公平、正义,保护权利、自由的思维。对公平正义的追求、对权利自由的保护,是法治的终极目标。法治思维作为有关法治的思维,是通过适用法律定纷止争,通过法律治理实现治国安邦,从而实现公平正义、有限政府、人权保障等基本法律价值。
  第四,法治思维是理性思维,是讲究求真务实、审慎判断的思维方式。自古以来,人治依赖愚昧、愚忠、无知、迷信等非理性因素来支持,法治则需要理性精神的支持。理性的法治思维要求我们正确处理好法律与道德、情感、舆论的关系,不能用伦理代替法理、用舆论干扰以至冲击法律的执行和适用。
二、运用法治思维和法治方式解决问题的基本要求
  运用法治思维和方式去深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,直接决定着依法治国的进程,法治国家的建立,决定着我们党能否依法执政、政府能否依法行政、司法机关能否依法独立公正地行使职权。法治思维和法治方式包括以下基本要求。
  宪法至上。宪法至上是由宪法的性质和地位决定的。宪法是国家的政治宣言、根本大法,是治国理政、安邦福民的总章程,是保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础,是带领各族人民建设中国特色社会主义的法治保证。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平同志指出:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法的权威在于人们的信仰,宪法的伟力在于宪法的实施。依法治国,首先是依宪治国,必须切实保证宪法在治国理政的各个环节得以落实,才能真正建设成法治国家。
  以人为本。以人为本的核心价值取向在于尊重和保障人权,法律的真谛在于对人权和公民权利的确认和保障,法治的根本宗旨在于尊重和保障人权和公民权利。纵观法治的历史,我们可以发现法治是为适应人权和权利的需要而产生,并随着人权和权利需要的扩展而演进。世界上第一个成文宪法文本就是法国的《人权与公民权利宣言》,其后各国的宪法文本大多数也是以人权和公民权利为核心的。尊重和保障人权和公民权利是法治国家和法治社会的基本特征,也是建设法治中国的强大动力。2004年我国现行宪法第四次修改时将尊重和保障人权写进宪法。《宪法》第二章“公民的权利和义务”规定了我国公民享有的基本权利,如选举权和被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由等,这些权利得到宪法法律的确认。而且我国还加入了20多项国际人权公约,为权利实现提供了有力保障。
  公平正义。公平正义是法律的核心意蕴,无论是在西方还是在东方,法律总是意味着某种公平。公平正义是法的内在要求,反映、保障和维护公平正义是法的核心功能,是法治的价值追求。因而,公平正义是法治思维和法治方式的轴心。党的十八大以解决人民最关心最直接最现实的利益问题为着力点,提出逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。通过构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,切实保障人民在经济、政治、文化、社会等方面的权益。既提出了社会公平的基本问题,也提出了解决这一问题的方向和思路。构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,是法治建设的当务之急。
  严格执法。坚持严格执法既要依法执政,也要依法行政。首先是依法执政。改进党的领导方式和执政方式是全党全社会的期待,习近平总书记提出了“三个善于”,即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。这不仅阐明了党的领导和依法治国的辩证统一,也阐明了依法治国和依法执政的高度统一。其次是依法行政。依法行政是依法治国的关键所在,直接关系人民群众的切身利益,也直接关系党和政府的公信力。习近平总书记指出:“行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律”。他还指出:“要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”。
  程序正义。法治思维和法治方式的一个重要方面,就是程序思维和程序方法,在某种意义上,法治就是程序之治,依法办事就是依照程序办事。在现代社会,程序法(包括立法程序、行政程序、司法程序、选举程序等)是否完备并得到严格的遵守执行,是衡量一个国家法治文明、司法公正、诉讼民主、人权保障程度的重要标志。在程序问题上,必须破除很多误区,坚持实体正义与程序正义并重。我们不赞成“程序优先”和“程序正义优先”的提法,但是由于“重实体、轻程序”的惯性以及“程序虚无主义”的影响曾经非常严重,所以有必要强调程序的重要性和前提性。程序不仅是实现实体公正的手段,更是防止、限制行政权和司法权被滥用,保障人民群众合法权利并提供救济途径的重要机制。重视程序的价值,维护程序正义是法治进步和社会文明的重要标志。要切实维护正当程序的严肃性,必须加强对违反程序规定的行为的监督、纠正、责任追究力度。
三、法治思维、法治方式与治国理政能力的培养
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要提高党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。在建设法治国家、法治政府时,培养和提高国家公职人员,特别是领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力是最重要的工程之一,它主要包括以下几个方面:
  第一,加强法治教育、培训,不断增强国家公职人员,特别是领导干部的社会主义法治理念。法治理念是法治思维的基础,而法治思维又是自觉、主动和善于运用法治方式的前提。
  第二,推广正反典型经验,不断引导和激励党员干部主动、自觉和善于运用法治思维和法治方式治国理政。2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求各地、各部门“要重视提拔使用依法行政意识强,善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部”,这是从组织路线上对法治建设的保障。《决定》也强调:“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。”
  第三,改善法治环境,通过外部制度环境影响和促进公权力执掌者的法治思维。法治环境与法治思维以及法治方式的运用相互促进,法治思维的增强会促进法治方式的运用,法治方式的有效运用有利于法治环境的改善,而法治环境的改善了又会反过来影响和促进公职人员的法治思维,这正是法治的良性循环。
【延伸阅读】
  法治指标,又称法治GDP、法治指数(the Rule of Law Index),是由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的“世界正义工程”(the World Justice Project)中提出并得到世界各国响应的、作为衡量一国法治状况的重要“量化”标准和趋于完善的评估体系。“世界正义工程”所提出的法治指标体系按照为各国普遍接受的“法治”工作定义的4项基本原则进行设计:(1)政府及其官员均受法律约束;(2)法律应当明确、公开、稳定、公正,并保护包括人身和财产安全在内的各项基本权利;(3)法律的颁布、管理和执行程序应公开、公平、高效;(4)司法职业应由德才兼备、独立自主的法官、律师和司法人员组成,这些人员应数量充足、资源充沛并具有一定代表性。目前我国学界正围绕立法、行政执法、司法、非诉讼纠纷解决、法律服务及法学教育六个方面构建中国的法治指标体系。

第四节 基层治理法治化
【本节导引】
  基层法治建设,是依法治国在基层的具体实践,是依法治国的重要组成部分。基层党组织要发挥在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用,增强法治观念、法治为民意识,提高依法办事能力。
【事件回放】
天津街镇综合执法改革实现“一支队伍管全部”
   2014年8月7日,天津市滨海新区18个街镇综合执法大队正式挂牌成立,这18支队伍将集中行使13大类近300项行政处罚权以及与之相关的行政强制措施,实现了街镇综合执法“一支队伍管全部”。这是继行政许可“一份清单管边界”、“一颗印章管审批”,组建市场和质量监督管理委员会实现“一个部门管市场”之后,天津市加快转变政府职能的又一项创新举措。这项新举措实施后,综合执法变为行政执法,权利完全下放到街镇。
  正是从破解多头执法、重复执法的难题,为防止部门之间的相互推诿扯皮,不作为或慢作为,形成管理真空和执法空白,天津市积极探索,于2008年就开始在东丽区华明示范镇组建综合执法队伍,实行“一顶大盖帽管全部”,成为示范小城镇建设的一项重要改革成果。从2013年下年半开始,又在全市各区县选择15个街镇开展了行政执法授权试点,试行“一支队伍管全部”的基层综合执法模式,向街镇授予相应的执法权,并在街镇组建一支综合性强、反应迅速、高效快捷的执法队伍。经过试行,街镇综合执法半径短、反应快、效率高的特点逐步体现,有效解决了执法难题。此次滨海新区组建18个街镇综合执法大队,是天津市在认真总结试点经验的基础上,坚持先行先试,在滨海新区率先取得突破。目前,天津市其他区县也在积极开展准备工作,推行“一支队伍管全部”。
【主体内容】
一、推进基层治理法治化是实现依法治国的基础性工程
  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)强调,全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层,明确提出了“推进基层治理法治化”的要求,并强调:“发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用,增强基层干部法治观念、法治为民的意识,提高依法办事能力。”
  基层治理法治化,就是要在党的领导下,按照法律来管理基层事务,即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理,公民的所有行为依照法律进行,使基层需要和可以由法律来调控的一切活动和工作,都纳入规范化、法律化的轨道。基层法治建设,是依法治国在基层的具体实践,是依法治国的重要组成部分。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”,对于推进国家治理体系和治理能力现代化,对于维护改革发展稳定大局,对于全面建成小康社会,都具有十分重要的意义。
  改革开放以来,我国基层群众自治制度不断完善,村委会组织法、城市居委会组织法修订实施,地方性法规不断修订完善,社区居委会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制等文件先后下发,为城乡基层群众自治实践提供了有力的法律和制度保障。基层自治组织建设不断加强,载体不断健全,群众自治组织基本实现了全覆盖,新型城乡自治组织不断涌现。各地基层审判、检察、公安和司法行政机关及其派出机构建设不断健全,司法服务更加贴近群众、便利群众。随着一系列有关法律法规颁布,基层民主法制建设相关法律体系基本建立。可以说,经过30多年的发展,我国基层治理已经步入制度化、法治化的轨道。
  然而基层法治建设是一项长期而艰巨的任务,客观来看,我国的基层法治建设与依法治国的目标任务相比还有很大差距,存在不少问题:在立法方面,立法冲突现象突出,下位法与上位法相抵触,或者不同部门规范性文件相互矛盾冲突,在某些领域还存在立法漏洞,已经存在的社会关系没有法律法规来调整。一些立法过多地体现部门和地方利益,为部门和地方通过自行立法谋取自身利益创造了条件。比如,随意设置审批、特别许可和收费等。而与此同时,在一些行政法规、规章的起草、审查过程中,广泛听取意见特别是听取基层群众意见不够。比如,在涉及城市建设、市场物业管理、消费者权益保护、拆迁管理办法、环境资源保护、见义勇为等方面,由于举行立法听证不够规范,一方面造成群众意见很大,另一方面严重影响了行政法规、规章的质量。另外,一些法律法规中的具体条款已经不适应全面深化改革的要求,没有及时进行“立、改、废”,在一些基本法和单行法之间、法律法规与实施细则之间、原则规定与具体措施之间,还没有完全配套,必须抓紧研究、抓紧改。在基层法治队伍建设方面,公检法力量和行政执法力量不足问题很突出。尤其是,基层警力配置不足,我国人均警力过低,难以适应地方治安需求;基层法院法官案件承办量过大,难以适应基层纠纷解决工作的需要。在社会法治意识方面,部分基层干部人治思维和官本位思想仍很严重,习惯于“做工作”“讲人情”的工作方式,凭经验和个人想法作决策、下命令,甚至不懂法、不用法,有法不依、执法不严。基层群众法律意识不强,学法、守法、用法氛围不浓,“信访不信法”“越法违法维权”较为普遍,基层法治意识整体亟须增强。
二、全面推进基层法治建设
  深化基层依法行政,推进基层法治政府建设。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。基层政府必须在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。具体而言,就是要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间;建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,积极推行政府法律顾问制度;建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制;推进综合执法,理顺城管执法体制,完善执法程序,建立执法全过程记录制度,严格执行重大执法决定法制审核制度,全面落实行政执法责任制;加强对政府内部权力的制约,强化内部流程控制,防止权力滥用;完善政府内部层级监督和专门监督;保障依法独立行使审计监督权;全面推进政务公开。
  充分发挥基层法院审判职能作用,积极参与基层社会治理。首先,保证基层司法公正,提高司法公信力。公正是法治的生命线。基层司法公正,直接关系到人民群众的心理感受,人民群众更容易从基层人民法庭的实际工作中感受到司法的公平正义。基层必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。具体地说,就是要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,优化司法职权配置,推进严格司法,保障人民群众参与司法,加强人权司法保障,加强对司法活动的监督。其次,积极发挥人民法庭在推进基层治理法治化中的作用。人民法庭作为基层人民法院的派出机构,是人民法院的最基层单位,在国家和社会治理特别是县域治理中责任重大、任务艰巨。人民法庭工作开展的成功与否,直接关系到人民法院工作全局。2014年12月10日,最高人民法院公布了《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》,就人民法庭如何“推进基层治理法治化”所作出了全面部署。人民法庭必须深刻认识面临的新形势、新任务,准确把握自身的职能定位;始终坚持司法为民,切实发挥人民法庭的审判职能;积极参与基层社会治理,切实发挥人民法庭桥梁纽带和司法保障作用;积极稳妥推进司法体制改革,不断完善人民法庭工作机制;切实加强队伍建设和组织领导,不断提升人民法庭队伍素质和物质装备保障水平。推进基层治理法治化,人民法庭既要充分发挥作用,但又不能僭越权限,必须立足审判职能,依法有序参与。以审判职能的有效发挥,为人民调解、行业调解和群众自治组织调处化解矛盾纠纷提供法治样本和导向指引。
  完善和推进基层人民代表大会制度建设。乡镇人大是人民代表大会制度的重要组成部分,是基层国家权力机关,其对加强和改进党的领导、实现人民当家作主具有重要作用。必须进一步完善乡镇人大选举,做实差额选举,遏止和消除选举中的“贿选”、“虚假选举”等乱象,使人民群众能真正选出自己满意的代表。实行选举公开,改变代表候选人不透明不规范的状况。改革人大代表成员结构,提高农民代表与专业人士的代表比重,限制政府序列的人员参选人大代表。要建立履职规范,做实人大代表的履职工作,实现人大代表联系选民的常态化、制度化,与选民保持密切联系,听取他们的意见和要求,真正为他们服务。
  增强全民法治观念,推进基层法治社会建设。“徒法不足以自行”。仅有被制定出来的法律是不够的,人们只有真正信仰法治,法律才能被更好地实施。必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。要坚持把全民普法和守法作为基层法治建设长期性、基础性的工作,深入开展法治宣传教育,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法,推动全社会树立法治意识。基层党委和政府要加强对普法工作的领导,宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用,健全普法宣传教育机制。
三、充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用
  党的十八届四中全会强调,要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用,增强基层干部法治观念、法治为民意识,提高依法办事能力。这是我们党根据全面推进依法治国的新形势,对基层党组织和党员干部提出的新要求,具有很强的指导性和针对性。
  第一,发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用。基层组织是党的全部工作和战斗力的基础,是落实党的路线方针政策和各项任务的战斗堡垒,也是提高社会管理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量,只有全面推进基层党组织建设,才能牢牢把握依法治国的总体要求,真正把治理法治化落在基层、落在实处。
  第二,增强基层干部法治观念、法治为民的意识。基层干部直接与人民群众面对面地发生具体行政行为,基层干部能否依法执政、依法办事,直接影响法律在群众中的威信,直接影响着群众对民主法治建设的信心。基层干部特别是领导干部要充分认识依法办事的极端重要性,着力强化依法决策、依法行政的意识,真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。
  第三,加强基层干部依法办事能力建设。《决定》强调,在推进基层治理法治化过程中,需要把依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件,以教育引导基层干部切实增强法治意识。广大基层干部要树立法律信仰,自觉运用法治思维和法治方法推进各项工作。坚持依法决策、科学决策,完善决策机制,加强风险评估,创新群众参与方式,深入推进公正廉洁执法,切实规范执法行为,强化执法监督。
【延伸阅读】
   《中华人民共和国村民委员会组织法》是关于农村村民自治的一项基本法律。它于1987年11月24日经第六届全国人大常委会第二十三次会议审议形式通过并公布,于1988年6月1日起试行。1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过并公布施行。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订。村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织,不是国家基层政权组织,不是一级政府,也不是乡镇政府的派出机构。
   《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是为了加强城市居民委员会的建设,由城市居民群众依法办理群众自己的事情,促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展,根据宪法制定的一部法律。本法共二十三条,对居民委员会的性质、任务、组成等内容进行了规定。《城市居民委员会组织条例》于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过,自1990年1月1日起施行,1954年的《城市居民委员会组织条例》同时废止。
  《天津市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》由天津市第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2001年9月12日通过并实施。2012年11月22日天津市第十五届人民代表大会常务委员会第三十六次会议对其进行修订。新修订的实施办法共26条,对村民委员会的职责、村民委员会成员、村民会议、村民代表、村务监督、村务公开等进行了规定,于2013年1月1日起实施。
  《天津市村民委员会选举办法》由天津市第十四届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2006年2月22日通过并实施,1999年通过的《天津市村民委员会选举办法》同时废止。2011年11月18日天津市第十五届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《天津市村民委员会选举办法》的决定。新修改的《天津市村民委员会选举办法》共51条,由总则、选举工作机构、选民登记、选举方法、选举程序、罢免和补选、监督管理和附则八部分组成。

第五节 涉外法律工作

【本节导引】
  涉外法律工作是建设社会主义法治国家的重要组成部分,是加强和改进党对全面推进依法治国领导的一项重大举措。加强涉外法律工作是世界外部环境对中国的要求,也是中国内部发展对自身的要求。加强涉外法治建设要求要完善涉外法律法规体系,增强执法的国际合作,深化司法领域国际合作,强化涉外法律服务,积极参与国际规则制定。
【事件回放】
境外追逃
   2014年7月22日,中国公安部召开电视电话会议,部署中国公安机关从即日起至2014年年底,开展“猎狐2014”缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人专项行动。
  10月 10日,最高法、最高检、公安部、外交部联合发布了《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》。通告指出,在逃境外经济犯罪人员自本通告发布之日起至2014年 12月1 日前向公安机关、人民检察院、人民法院,或通过驻外使馆向上述机关自动投案,如实供述自己罪行,自愿回国的,可以依法从轻或者减轻处罚。
  截至2014年12月31日,中国“猎狐2014”专项行动共抓获外逃经济犯罪人员680名,其中缉捕归案290名,投案自首390名,相当于2013年中国全年抓获总数的4.5倍。
【主体内容】
  涉外法律工作是建设社会主义法治国家的重要组成部分,是加强和改进党对全面推进依法治国领导的一项重大举措。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),就新形势下加强涉外法律工作做出了重要部署,使依法推进改革和依法深化对外开放紧密结合起来,对更好统筹国内国际两个大局,深化对外开放水平,建设社会主义法治国家具有重要意义。
一、加强涉外法律工作的重要性
(一)加强涉外法律工作是世界外部环境对中国的要求
  当今世界置身于全球化进程中,全球化正有力地改变着人类的生产方式、生活样式和生存状态,也深刻地影响着人类社会的经济、政治、法律制度等变迁,世界联系不断紧密,因此,加强涉外法律工作是全球化对中国的要求,中国要想在激烈的国际竞争中脱颖而出,必须与世界接轨,加强涉外法律工作正是中国进一步走向世界的重要一步。
(二)加强涉外法律工作是中国内部发展对自身的要求
  随着改革开放不断深化,改革进入攻坚期与深水区,如何为改革开放注入新的活力是当前我国发展的关键所在。加强涉外法律工作正是进一步提高改革开放水平,探索改革开放新发展的重要举措,是中国内部发展的自身要求。
二、涉外法律工作的发展现状
  我国实行对外开放政策以来,特别是中国加入世界贸易组织后,涉外法律工作发展取得了长足进步,保障了改革开放的有序进行,维护了涉外工作的安全,为我国经济发展扫清障碍,促进其平稳发展。当前我国正处于发展的重要战略机遇期,改革进入攻坚期和深水区,巩固现有成就的同时,为改革开放事业激发新的活力,涉外法律工作肩负重任与挑战。
(一)立法工作
  在立法方面,党的十一届三中全会后,我国陆续制定了“三资三法“、海关法、商检法、对外贸易法、涉外民事关系法律适用法,出境入境管理法以及外汇管理条例等涉外法律法规,同时在民事、刑事等基本法律中制定了专门的涉外条款,初步为涉外法律工作构建起法律框架。加入世界贸易组织前后,为了更好地承担国际责任,履行入世承诺,我国对计划经济时代大量法律法规、部门与地方性规章进行了大幅修改与废除,对政府的大量审批事项进行清理,以结合自身国情的前提下适应世界贸易组织规则,基本建立起我国涉外法律体系,完成了适应对外开放的一次法治变革。
  然而,涉外法律工作在立法方面还存在不少问题,对外投资、对外援助、口岸、开发区、领事保护等领域无法可依或法规层级较低,对外贸易、国籍、在华外国人管理等领域的法律法规比较原则笼统,内外资法律法规不尽统一,一些政策性法规缺乏透明度,都制约着对外开放进一步深化。基于此种情形,《决定》提出要适应对外开放不断深化,完善涉外法律法规体系,促进构建开放型经济新体制。
(二)执法工作
  在执法方面,我国涉外民事、商事活动频繁,对我国执法环境发生了影响。一方面,走私、贩毒等跨国犯罪呈现严峻态势,反恐、海外追赃追逃、打击洗钱等任务也日益艰巨;另一方面,国际形势复杂多变,我国公民和企业在海外的人身和财产安全也面临威胁。面对这种情形,跨境执法合作愈发显现出重要价值。2014年11月,APEC北京会议通过《北京反腐败宣言》(下文简称《宣言》)。《宣言》强调“加强国际追逃追赃”,要求各经济体承诺拒绝成为腐败分子和违法所得的“避罪天堂”,实现信息共享,包括对正在接受腐败调查的官员的出境行为信息,及其非法获取财产的信息共享,加强双边合作,鼓励经济体签署双边引渡协定和双边法律协助协定。同时,我国监察部担任APEC反腐败工作组主席,并在2014、2015两年履行反腐败执法合作网络的秘书处职责,就推动打击贿赂、洗钱等方面的务实合作,加强与各经济体的沟通。在国际合作领域,截至目前,我国已与近40个国家签署了引渡条约,与50多个国家签订了刑事司法协助类条约,与美国、加拿大等国建立了司法与执法合作机制。
  虽然我国已与不少国家签订了执法合作的相关条约,但与外逃主要目标国美国、加拿大等还未签订引渡条约。新时期对跨境执法合作提出了新的要求,《决定》中明确提出了加强反腐败国际合作,加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。积极参与执法安全与国际合作,共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪的任务。此外,还要强化涉外法律服务,维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益,依法维护海外侨胞权益。
(三)司法工作
  在司法方面,涉外案件的处理已不再拘泥于国内司法活动,反而更多地依赖于国际法律规则的适用,例如我国签署并批准的《联合国反腐败公约》等国际公约以及我国与有关国家缔结的双边刑事司法协助协定。2014年3月修订的《刑事诉讼法》即专门增设了违法所得特别没收程序条款,在逃境外的犯罪嫌疑人在国内外的赃款赃物都可向法院提起没收、查封、冻结或扣押,并通过国际刑事司法协助,请求相关国家承认和执行我国裁决。
  我国涉外司法主权的行使需要依据国际法律合作和司法协助来实现,《决定》对我国司法协助和法律领域的国际合作提出了新要求:深化司法领域国际合作,完善我国司法协助体制,扩大国际司法协助覆盖面。
  此外,涉外法律工作与维护国际和平、安全和我国自身发展息息相关,我国就需要在国际多边规则的创制上发挥中国作用,产生中国影响,引导国际规则和国际秩序向有利于国际和平、安全和合作方面发展。对此,需要按照《决定》部署,积极参与国际规则制定,推动依法处理涉外经济、社会事务,增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力,运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。
三、加强涉外法律工作的重要任务
  党的十八届四中全会从依法深化和保障对外开放的战略高度,对今后我国涉外法治建设进行了总体布局。《决定》对加强涉外法治建设提出了要求:
(一)完善涉外法律法规体系
  构建和完善适应开放型经济体制需要的涉外法律法规体系是首要任务。要尽早解决我国许多涉外经济和社会领域无法可依和立法不完善的问题,例如尽快制定和出台海外投资法、外国投资法;构建服务和支持开放型经济新体制的涉外法律规范体系,尽早出台口岸管理和自由贸易区法律;加快领事保护法律法规建设,规范政府和公民在领事保护中的权利和义务。
(二)增强执法国际合作
  《决定》提出:“加强反腐败国际合作,加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。积极参与执法安全与国际合作,共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪的任务。”根据我国已缔结或参加的国际条约的要求,全面推进同世界各国的执法安全合作,主动参与区域安全合作。针对贩毒、走私、贪污等跨国犯罪,深化执法国际合作,积极开展联合执法行动。
(三)深化司法协助工作
  全会《决定》明确提出,“深化司法领域国际合作,完善司法协助体制,扩大国际司法协助覆盖面”,进一步明确了司法协助工作的目标、重点和任务。要认真贯彻落实全会精神和中央外事工作会议精神,按照我国外交总体布局,推动完善司法协助体制,进一步加强司法协助工作,深化司法领域国际合作,不断提高司法协助和外事工作水平。要加强与有关国家的条约谈判,加快推进《刑事司法协助法》立法进程,积极组织和参与商签刑事司法协助条约工作,积极参与追逃追赃等反腐败国际合作,努力维护国家和公民、法人的利益。
(四)强化涉外法律服务
  《决定》提出:“强化涉外法律服务,维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益,依法维护海外侨胞权益。”这对新形势下做好涉外法律服务工作提出了新要求。一方面要继续完善领事保护、投资保护、知识产权保护机制,维护我国公民和法人在海外的合法权益;另一方面也要依法保障外国人在华合法权益。根据我国缔结或参加的条约或按照对等原则,依法保护在华外国人的正当权利。积极为外国人在华依法获得司法救济、律师服务、翻译服务等提供必要的便利。
(五)积极参与国际规则制定
  《决定》提出:“积极参与国际规则制定,推动依法处理涉外经济、社会事务,增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力,运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”为此,我国将恪守国际法和公认的国际关系准则,履行所缔结的国际条约义务,在国际社会中发挥作用,引导国际规则向和平、安全和合作的趋势发展。
【延伸阅读】
  新对外开放格局已确立:“一带一路”与自贸区
  两千多年前,丝绸之路在世界版图上延伸,中国带去了文明和友好,赢得了各国人民的赞誉。如今,随着中国经济的崛起和腾飞,中国在更多方面有能力帮助别国,一个新的战略构想在世界政经版图从容铺展——共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。
  习近平总书记在2014年9月和10月分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想,强调相关各国要打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”。
  2015年3月1日起,全国人大常委会授权国务院在中国天津、广东和福建三大自贸区、以及扩区后的上海自贸区暂时调整相关法律规定的决定将正式实施。这意味着,我国从南到北四大自贸区的改革开放新格局即将形成。
  “一带一路”与自贸区建设是“一体两面,相互配套”的关系,将共同构成我国新对外开放格局,前者侧重以基础设施为先导促进沿线经济体互联互通,而后者则以降低贸易门槛、提升贸易便利化水平加快域内经济一体化为主要内容。新获批的三地自贸区——广东、天津和福建——是实现海上丝绸之路的重要支点,且都有重要的港口,是连接海上丝绸之路的重要桥头堡。
“一带一路”从开放的内涵上来讲,从“引进来”转向“走出去”,“引进来”和“走出去”更好结合,以开放促改革;从开放广度上讲,为发展中国西部地区,实施向西开放战略,形成全方位开放新格局;从开放深度上讲,顺应世界区域经济一体化发展趋势,以周边为基础加快实施自由贸易区战略,实现商品、资本和劳动力的自由流动。“一带一路”将构筑新一轮对外开放的“一体两翼”,在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐,助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。

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