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 考试系统领导干部考试 → 2015年领导干部网上学习内容第三章
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2015年领导干部网上学习内容第三章
来源: 静海普法网站 作者:tj_a_yi 发表日期: 2016/5/13 9:05:16 阅读次数: 20 查看权限: 普通文章

第三章 深入推进依法行政 加快建设法治政府

第一节 深入推进依法行政概述
【本节导引】
  法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
【事件回放】
中共天津市委发布关于贯彻落实四中全会决定的意见
  2014年12月4日,中共天津市委发布了《中共天津市委关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》。《意见》指出,要坚持依法行政,加快建设法治政府。
  推行政府及其工作部门权力清单、负面清单、责任清单制度,实现“一份清单管边界”。深化行政审批制度改革,推行区县相对集中行政许可权,做到“一颗印章管审批”,切实加强事中事后监管。实行“一支队伍管执法”,全面推进街镇综合执法,加强综合执法机构建设,切实提高执法和服务水平。完善市场监管体系,坚持“一个部门管市场”,强化对生产、流通、消费领域全过程统一监管。整合与群众日常生活密切相关的各类热线服务资源,实行“一个号码管服务”,构建便捷高效的为民服务平台。建设市场主体信用信息公示系统,实现“一个平台管信用”。提高海关通关效率,加强与北京、河北省海关互联互通、资源共享,实现“一份单卡管通关”。实行“一套体系管权力”,运用“制度加科技”办法管权管事管人,形成从标准到程序、从外部监督到信息监管的完整体系。
【主体内容】
一、“依法行政”、“建设法治政府”的提出
(一)“依法行政”的提出
  1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1999年7月,国务院在京召开第一次全国依法行政工作会议,这是一年一度的全国政府法制工作会议首次改名召开。1999年11月8日颁布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》,提出各级政府要“依法行政,从严治政,建设廉洁、勤政、务实、高效政府”。
 
(二)“建设法治政府”的提出
  2004年3月22日国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),从而确立了建设法治政府的目标,《纲要》将依法行政分解为合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等六项基本要求。强调要坚持执政为民,忠实履行宪法和法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式,增强管理透明度。
  2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中指出,加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础,提高市县政府依法行政的能力和水平是全面推进依法行政的紧迫任务。该文件还明确了加强依法行政的具体举措,包括:完善行政决策机制、严格行政执法、强化对行政行为的监督、推进政府信息公开等。
(三)最新进展
  2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中,提出了加快法治政府建设的总体要求:“以建设法治政府为奋斗目标,以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点,全面推进依法行政。”
  2014年,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”
二、当前依法行政、建设法治政府取得的成就
  当前,依法行政、建设法治政府已经取得了可喜的成就。政府管理总体上实现了有法可依;政府决策的科学化民主化法治化水平不断提高;以行政程序建设为重点规范行政执法行为,加强执法队伍建设;及时公开政务信息,促进政府工作公开透明。
(一)完善依法行政制度体系
  加强和改进政府立法,完善依法行政制度体系。完善行政管理法律法规、提高政府立法质量是建设法治政府的前提。截至2014年9月底,我国已制定现行有效的行政法规737件,国务院部门规章2856件,地方政府规章8909件,以规范经济、政治、文化、社会生活、生态环境以及政府自身活动为主要内容的制度体系逐步健全,政府管理在各个方面总体上实现了有法可依,为法治政府建设奠定了坚实的制度基础。
(二)推进科学民主依法决策
  各级政府把科学民主依法决策作为政府工作的基本准则,健全决策机制,规范决策程序,政府决策的科学化民主化法治化水平不断提高,有效提升了决策质量,减少了决策失误,增强了社会共识。
(三)规范行政执法行为
  促进严格规范公正文明执法。各级行政机关认真贯彻实施《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等行政管理法律法规,以行政程序建设为重点规范行政执法行为,定期清理行政执法依据,依法界定行政执法职权,严格规范行政裁量权,创新行政执法理念和执法方式,加强执法队伍建设,乱处罚、乱收费、乱摊派等“三乱”现象一定程度上得到遏制。
(四)推进政务公开
  推进政务公开,促进政府工作公开透明。各级行政机关通过新闻发布会、政府公报、门户网站等途径及时公开政务信息,创新政务公开方式,回应人民群众关切。各地区、各部门设立了2000多个政府服务中心、办事大厅,实行“一个窗口对外”,简化办事程序,方便群众办事。积极推进权力清单工作,地方各级政府以行政许可、行政处罚等关系群众切身利益的领域为重点,依法清理规范行政权力,公开权力运行流程,目前已有10个省级地方政府公布了政府部门权力清单。
三、依法行政、加快建设法治政府的重要性和紧迫性
  深入推进依法行政、加快建设法治政府,是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要内容;是全面建成小康社会、全面深化改革的迫切需要;是维护人民合法权益、实现社会公平正义的制度保障。
(一)全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要内容
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,总体上解决了有法可依问题,但有法不依、执法不严、违法不究问题仍相当程度存在,严重损害了宪法法律的权威和尊严。因此,建设高效的法律实施体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要任务,全面推进依法治国的重点是保证宪法法律严格实施。行政机关作为国家权力机关的执行机关,负有严格贯彻宪法法律的重要职责,是实施宪法法律的重要主体。行政机关的执法水平直接关系人民群众的切身利益,直接关系党和政府的公信力,依法治国目标的实现很大程度上决定于法治政府建设的进度和质量。各级政府必须按照“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求,深入推进依法行政,切实做到严格执法和带头守法,全面提升政府工作法治化水平,确保依法治国方略全面落实。
(二)全面建成小康社会、全面深化改革的迫切需要
  全面建成小康社会和全面深化改革必须加强法治。习近平总书记强调指出,凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。当前,全面建成小康社会进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区,改革发展稳定任务之重前所未有,矛盾风险挑战之多前所未有。面对新形势新任务,各级政府要更加自觉地用法治眼光审视发展改革问题,用法治思维凝聚发展改革共识,用法治方式营造发展改革环境,用法治办法破解发展改革难题,用法治规范保障发展改革成果。要以更大的决心和更有力的措施,加快建设法治政府,为全面建成小康社会、全面深化改革提供坚实的制度支撑和有力的法治保障。
(三)维护人民合法权益、实现社会公平正义的制度保障
  公平正义是中国特色社会主义的内在要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕。法律是全社会共同遵守的行为准则,是协调不同利益的最佳调节器,是维护人民合法权益、实现社会公平正义的有力保障。通过建设法治政府,推动形成整体、全面、合理的制度安排,实现严格规范公正文明执法,强化对行政权力的制约和监督,保证依法全面履行政府职能,有利于促进各种利益依法调解、各种矛盾依法解决、各项社会事务依法管理,有利于促进社会成员依法享有权利、行使权利、维护权利、履行义务、承担责任,从而推动在全社会实现公平正义。
【延伸阅读】
  国务院于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》。该文件确立了建设法治政府的目标,明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施,是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。
  国务院于2008年5月12日发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)。该文件分为八个部分:充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性;大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力;完善市县政府行政决策机制;建立健全规范性文件监督管理制度;严格行政执法;强化对行政行为的监督;增强社会自治功能;加强领导,明确责任,扎扎实实地推进市县政府依法行政。
  国务院于2010年10月10日发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]第33号)。该文件的内容包括:加强法治政府建设的总体要求;提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力;加强和改进制度建设;坚持依法科学民主决策;严格规范公正文明执法;全面推进政务公开;强化行政监督和问责;依法化解社会矛盾纠纷;加强组织领导和督促检查。

第二节 依法全面履行政府职能
【本节导引】
  完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。
  推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,合理、清晰界定政府间事权,强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责。
【事件回放】
浙江公布全国首份政府权力清单
   2014年6月25日,浙江42个省级部门权力清单上的4236项行政权力首次在网上公布。
  在权力清单清理过程中,浙江省政府坚持职权法定,取消没有法律法规规章依据的职权。虽有法规规章依据,但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力,提请修改相关法规规章后予以取消。此外,大批涉及行业管理、水平能力评价等权力,交由行业组织承担,或社会组织自律管理。凡是对直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项,尽量下放基层管理。最终,42个省级部门筛选留下一共4236项行政权力,被减的权力达到65%。今后,在清单之外,省级部门没有任何权力。
【主体内容】
一、依法全面履行政府职能的重要性和紧迫性
(一)建设法治政府的内在要求
  所谓法治政府,就是行政主体按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,行使权力,履行职责,承担责任。这一方面要求政府在法治化轨道上行使行政权力,防止权力任意扩张,行政行为的主体、权限、依据和程序都要严格遵守法律规范,做到不越权、不滥权;另一方面要求政府全面履行法定职能,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面职能都要履行到位,该管的一定要管住管好,做到不缺位、不失职。
(二)对保证法律有效实施至关重要
  行政机关是实施法律法规的重要主体,我国80%以上的法律法规是由行政机关执行的,依法全面履行政府职能是法律实施的重中之重。忠实执行宪法和法律,是各级政府的神圣职责。只有各级政府充分发挥引领和表率作用,带头信仰法治、坚守法治,自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,做到所有行政行为都于法有据、程序正当,才能在全社会牢固树立法律的尊严和权威,使人们充分相信法律、自觉运用法律,形成全社会对法律的信仰,从根本上保证法律得到有效实施。
(三)更好发挥政府作用的重要保障
  当前,我国正处在全面深化改革和加快转变经济发展方式的关键时期。深化社会主义市场经济体制改革、创新社会治理体制、加快经济发展方式转变,核心问题是处理好政府与市场、政府与社会的关系,在充分发挥市场在资源配置中决定性作用和充分发挥社会力量作用的同时,更好发挥政府作用。这就要求政府必须加快转变职能,坚持有所为、有所不为,最大限度减少对微观事务的干预,把精力主要放在营造公平竞争的市场环境、提供必需的公共服务、维护社会公平正义上,实现从“全能政府”向“有限政府”转变。
(四)提高政府公信力和执行力的迫切需要
  政府只有自觉接受法律约束,行使法定职权,遵循法定程序,并承担法定责任,才能树立守规则、可信任的良好形象,形成稳定的社会预期,并有效引导其他社会主体的行为。同时,各级政府要以高度的责任感和主动性,全面履行法定职责,对上级的工作部署不折不扣地执行,对群众反映的问题全力以赴地解决,健全监督体系和问责制度,切实提高行政效能。
二、依法全面履行政府职能的基本要求
(一)坚持职权法定
  坚持职权法定,首先要依法规范行政机关的职能和权限,科学合理设置政府机构,核定人员编制,推进政府职责、机构和编制法定化,实现组织法定。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”行政权力要严格实行“授予原则”。各级行政机关无论履行哪一项职能,从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定,行政权力必须在法律和制度框架内运行。
 
(二)坚持全面履职
  全面履职要求各级行政机关积极依法履行职责,切实落实好依法作出的各项决策,维护好、实现好法律体现的意志和利益要求,不能只是被动履责或者消极行政。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“行政机关要坚持法定职责必须为”,要“勇于负责、敢于担当”。同时,各级行政机关还必须依照法治精神主动作为,严格在法律制度框架下实施行政管理。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,“坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。”
(三)坚持权责统一
  坚持权责统一,要依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权需赔偿。它要求行政机关必须对法律负责,承担因自身行政行为违法或不当产生的各种法律责任。有权必有责,有权要尽责,不允许存在无责任的权力;用权受监督,监督要全面,不允许存在不受监督的权力;违法要纠正,人员要问责,有健全的行政纠错机制和责任追究机制。
(四)坚持各级政府履行好各自职责
  强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,就是要求中央政府在逐步减少微观和具体管理事项的同时适度加强中央事权,将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央政府,加强国家统一管理。中央政府进一步改善和加强宏观管理,强化发展规划制定、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能,促进经济社会平稳健康发展。同时,强化中央在重要领域必要的执法权。强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,就是要求把有关省域内居民基本公共服务均等化任务交给省级政府。强化市县政府执行职责,就是要求强化市县政府在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面执行职责,更加主动地采取措施,切实解决与人民群众日常生产、生活直接相关的食品安全、市政管理、环境污染等突出问题,充分发挥市县政府贴近基层、就近管理的优势。
三、保障依法全面履行政府职能的主要任务
(一)完善行政组织和行政程序法律制度
  按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的要求,将加快推进行政组织和行政程序法律制度建设作为构建规范政府职能履行法律体系的重点,以法定化方式确定政府的权力来源和边界、机构职责设置与人员配备,把各类行政行为运行的全部过程纳入法治化轨道,为形成权职责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制提供制度保障。
(二)实行政府权力清单制度
  推行政府权力清单制度要做好以下工作:一是全面梳理政府权力事项,明确政府权力边界。中央和地方各级政府及其工作部门要对宪法和法律法规赋予的权限、职权范围和程序等进行全面梳理,明晰法定权限和程序。对存在权力交叉的事项,各级政府和同级不同部门之间要加强衔接协调,划清权限,明确责任。对超越法律法规范围,通过红头文件违法设立的权力事项,应坚决予以取消。二是编制政府权力清单,并向社会公开。对政府及其部门的权力设定依据、实施主体进行审核确认,编制成目录,向社会公开,主动接受社会监督。政府权力清单之外的权力,一律不得实施,更不得违规新设。三是完善制度,规范政府权力运行过程。对政府权力行使的程序、环节、过程、责任进行分解细化,并制定相应的政府权力行使标准、运行流程、监督制约制度,防止政府权力行使的随意、异化和滥用。
(三)健全监督问责机制
  健全监督问责机制要做好以下工作:一是加强政府内部监督。行政机关内部应健全绩效考核制度,科学合理设计考核指标体系,突出责任落实,考核结果作为工作人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。同时,健全相应的奖励制度,对绩效突出的部门和人员予以表彰。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的指导和监督,及时纠正违法或不当行政行为。二是加大政府信息公开。行政机关应将政府信息公开作为依法行政的重要内容,依法公开行使职权的依据、条件、要求、过程和结果,使行政权力公平透明运行,让群众看得到、听得懂、能监督。三是严格行政问责。要加强行政问责立法,依法规范和保障行政问责。严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定,坚持有错必纠、有责必问。
【延伸阅读】
  《天津市依法行政考核办法》(津政令第22号)已于2009年10月22日经市人民政府第37次常务会议通过,自2010年1月1日起施行。该《办法》规定,依法行政考核应当遵循实事求是、公平公正、科学严谨、程序简化的原则。该

第三节 健全依法决策机制

【本节导引】
  把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。
  积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
  建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。
【事件回放】
  四川印发《四川省重大行政决策程序规定》
  2015年4月24日,四川省人民政府印发了《四川省重大行政决策程序规定》(川府发〔2015〕24号)。该文件共四章,三十八条,将于2015年6月1日起施行。
  《四川省重大行政决策程序规定》不仅规定了重大行政决策程序的适用范围,决策程序包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定,还规定了决策后评估制度、重大决策终身责任追究及责任倒查制度,强化了对重大行政决策程序的监督和问责。
【主体内容】
一、健全依法决策机制的重要意义
(一)深入推进依法行政、加快建设法治政府的迫切需要
  深入推进依法行政、加快建设法治政府,迫切需要健全依法决策机制,出台统一的重大行政决策程序制度,明确重大行政决策事项、主体、权限、程序和责任,着力推动重大改革、重要规划、重大民生、政府重大投资和建设项目等重点领域决策的法治化,以科学、刚性的决策制度约束规范决策行为,切实提高决策质量,努力控制决策风险,及时纠正违法不当决策,不断增强政府公信力和执行力。
(二)坚持科学民主依法决策的必然要求
  党的十八大报告提出,“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序”。科学决策是目标,民主决策是基础,依法决策是保障。落实科学民主依法决策,更可靠的还是健全依法决策机制,在总结实践经验的基础上建立一整套完善的决策制度,让广大公务员特别是各级党政领导干部在实际工作中学习掌握、正确运用、严格遵循,让科学民主依法决策的理念和要求内固于心、外化于行。
(三)维护人民权益、实现公平正义的重要保障
  科学合理的决策制度,能够把政府决策与做好群众工作紧密结合起来,开门让人民群众参与决策,公开决策事项、决策依据、决策过程、决策信息、决策结果,真心实意倾听民意、汇聚民智,实事求是权衡利弊、兼顾各方,保证合理的意见和诉求充分体现到决策之中,真正使人民权益最大化、公平正义法治化。
二、严格遵循依法决策机制的法定程序
  党的十八届四中全会提出,“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,这是对健全依法决策机制主要内容提出的明确要求。要通过制定重大行政决策程序法律法规,明确规范五项程序的重点内容和步骤,把重大行政决策纳入法治化轨道。
(一)公众参与
  在决策的公众参与工作中,要把握好社会公众“我要参与”的诉求和行政机关“我能做到”的限度,坚持“有限事项、多种方式、有据采纳、积极推进”。“有限事项”,就是对重大民生决策或者决策中涉及社会公众切身利益的事项,采取多种方式广泛听取社会公众特别是利害关系人的意见。“多种方式”,就是可以采取座谈会、公开征求意见、听证会、问卷调查、实地走访等多种方式方法,深入基层、走近群众,全面了解切身利益受到影响的各方面群体特别是弱势群体对决策的意见建议。“有据采纳”,就是要把公众意见作为决策的重要参考,认真研究公众意见并做好后续处理,合理意见要充分采纳,合法诉求要切实解决,对有重大分歧的问题要加强研究论证、反复协商协调,对公众意见的采纳情况、理由以及政府的取舍意见和考虑要及时公开反馈。“稳步推进”,就是首先要把法律法规要求的“规定动作”做实做到位,决不“走过场”,同时积极创造条件,大胆尝试运用微博、微信等各种创新方式推动公众参与。
(二)专家论证
  搞好专家论证,必须“选好专家、用好专家、待好专家”。“选好专家”,就是要健全专家遴选机制,打破只选“说行”、“说好”的听话专家的“潜规则”,真正把专业能力、资质、经验和诚信作为主要遴选标准。遴选时应当注重专业性,兼顾代表性和均衡性,不得选择有直接利害关系或者可能影响客观公正论证的专家、专业机构。推动普遍建立决策咨询论证专家库,健全专家库运行管理、诚信考核和退出机制。“用好专家”,就是要为论证提供必要支持,使专家在充分了解政策背景、决策目标等信息的基础上开展论证工作;建立专家论证公开制度,通过公开机制促使其客观、独立、科学、负责地提出论证意见。“待好专家”,就是要提供适当礼遇和合理报酬,给予适度激励;认真对待论证意见并反馈采纳情况,以示充分尊重。
(三)风险评估
  开展决策风险评估,要做到“应评尽评、综合评估、风险可控”。“应评尽评”,就是对重大决策事项要组织排查主要风险源、风险点,经排查认为存在社会稳定、环境、经济等风险的,应当按照规定进行风险评估,评估决策实施可能造成的不利影响,以及决策方案的合理性、可行性和可控性。应当进行风险评估而未评估的,一律不得作出决策。“综合评估”,就是要多方权衡、综合评判,通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式,全面查找风险源、风险点,对决策可能引发的风险进行科学预测、综合研判,实事求是地确定风险等级,有针对性地提出风险防范措施和化解处置预案。“风险可控”,就是要把风险评估结论作为决策的重要依据,把风险是否可控作为作出决策的重要标准,保证在统筹兼顾的基础上审慎决策,既不能无视风险乱决策,也不能患得患失不敢决策。
(四)合法性审查
  将合法性审查作为决策法定程序,要求法制机构主要从以下方面全面审查决策涉及的法律问题,提出审查意见:一是决策事项是否于法有据,经审查认为不属于决策机关法定职权范围的,建议不决策或者按照规定提请有权机关进行审批、依法授权。二是决策程序是否依法履行,未履行法定程序或者履行程序不符合规定的,建议补正或者重新履行相关程序。三是决策内容是否依法合规,经审查认为决策方案、备选方案或者风险防范化解处置措施等不符合有关法律、法规、规章及国家政策规定的,建议进行修改。未经合法性审查或者经审查不合法的,不得提交会议讨论。
(五)集体讨论决定
  坚持集体讨论决定,要求行政机关做到:一是审议形式符合法律规定。重大行政决策应当由政府常务会议、全体会议或者部门领导班子会议讨论决定。二是审议过程充分发扬民主。审议过程不能成为会议组成人员的“点头会”和行政首长的“一言堂”。承办单位要介绍决策方案及其法律法规政策依据、履行决策法定程序的有关情况、各方面提出的不同意见及研究处理情况等,会议组成人员要充分发表意见。行政首长和其他会议组成人员的意见、会议讨论情况和决定应当如实记录。
 
三、切实提高各级领导干部依法决策意识和能力
(一)各级领导干部要把依法决策贯彻到决策全过程
  决策特别是重大决策,事关改革发展稳定大局。违法决策给国家和人民造成的重大损失,对党和政府公信力造成的严重损害,往往用很久的时间功夫也难以挽回。依法决策,不能说起来漂亮、重要,干起来敷衍、不要,也不能光在合法性审查程序上“贴标签”,而要在确定议题、研拟方案、协商协调、听取意见、论证评估、审议决定、贯彻执行、调整纠错等各个环节都要坚持依法办事,以切实提高决策质量,保证决策公信力和执行力。只有坚持依法决策,才能最大程度凝聚社会共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。这就要求各级领导干部一定要认真学习、真正尊崇、带头遵守宪法和法律,自觉在宪法和法律的范围内活动,努力做到越是工作重要、越是事情紧急、越是矛盾突出,越要自觉坚持依法决策、依法办事。
(二)积极发挥政府法制机构和法律顾问在重大决策中的作用
  要解决法制机构力量薄弱的问题,大力加强政府法制机构建设,健全机构设置,明确工作职责,提供履职保障,使法制机构的规格、编制与其承担的服务依法决策、推进依法行政的职责和任务相适应。要解决法律顾问“聘而不用”“顾而不问”的问题,建立法律顾问的选拔聘用、联络协调、工作管理、绩效考评、奖励追责制度。要解决“只压任务、不给条件”问题,保障政府法制机构和法律顾问参与决策过程相关工作,列席审议决策的相关会议,有充分的时间精力对决策涉及的法律问题进行深入研究论证。要解决审查“走过场”问题,法制机构审查要坚持“不唯上、只唯法”,严格依照法律规定进行审查并给出明确意见,承办部门要根据审查意见研究修改决策方案、补正或者重作决策程序。
(三)建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制
  责任是法律的生命。责任追究制度不完善、落实不到位,科学民主依法决策制度就是一纸空文。实践表明,决策失误是最大的失误。要坚持有错必究、有责必问,不论事发时责任人是在岗在任,还是已经升迁、调转或者离退休,都要一查到底、严格追究。要完善责任追究配套制度,实行决策绩效评估机制,科学判断决策失误;建立决策案卷制度,准确识别责任归属;完善决策过错认定标准和责任追究启动机制,提高责任追究制度的可操作性。要做到重大决策严重失误原因不查清不放过,责任人不处理不放过,整改措施不落实不放过。
【延伸阅读】
  《国务院工作规则》(国发〔2013〕16号)经2013年3月20日国务院第1次全体会议通过,2013年3月23日由国务院印发。该《规则》分总则、组成人员职责、全面正确履行政府职能、坚持依法行政、实行科学民主决策、推进政务公开、健全监督制度、会议制度、公文审批、工作纪律、廉政和作风建设11章58条。其中,第21条规定,国务院及各部门要完善行政决策程序规则,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序,增强公共政策制定透明度和公众参与度。
  《天津市人民政府重大事项决策程序规则》(津政令第5号)已于2008年5月12日经市人民政府第7次常务会议通过,自2008年7月1日起施行。该文件共7章38条,规定了重大决策包括的事项、重大事项决策建议的提出、决策方案的拟定、决定、决定的执行和调整、法律责任等内容。
《办法》还规定了考核的事项、方式、程序、结果等。

第四节 深化行政执法体制改革
【本节导引】
  根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。
  推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。
  完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平。
  严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。
  严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。
  健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。
【事件回放】
国务院取消非行政许可审批事项
  2015年5月14日,国务院发布《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发2015[27]号),宣布取消49项非行政许可审批事项,将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。
  《决定》要求,各地区、各有关部门要认真做好取消事项的落实工作,加强事中事后监管,防止出现管理真空,且不得以任何形式变相审批。审批部门要严格规范审批行为,明确政府内部审批的权限、范围、条件、程序、时限等,严格限制自由裁量权,优化审批流程,提高审批效率。
【主体内容】
一、深化行政执法体制改革的重要性和必要性
  行政执法是行政机关的基本职能,我国绝大多数法律、地方性法规和几乎所有的行政法规,都是由行政机关执行的。深化行政执法体制改革,直接关系到政府依法全面履行职能,关系到国家治理体系和治理能力现代化,关系到经济社会持续健康发展。
(一)确保法律实施和实行依法行政的迫切需要
  法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。习近平总书记指出,“行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。”这些年来,随着政治体制改革和民主法治建设的推进,行政机关执行法律、依法行政的状况有了很大改善,但仍然存在不少问题,突出表现是有法不依、执法不严、违法不究甚至执法犯法、贪赃枉法的现象时有发生,有的执法不作为、以罚代刑、降格处理,也有的执法乱作为、变通执法、选择执法、人情执法、钓鱼执法,以及以罚款创收为目的的利益驱动执法,行政执法自由裁量权过大、同事不同罚的情况比较普遍。这些问题的存在,严重影响了法律的公正和权威,严重损害了党和政府形象,已经成为行政执法领域中群众普遍关注、各方面反映强烈的突出问题。执法者不能严格执法甚至执法犯法,又如何保证大众守法?因此,“正人先正己”,必须深化行政执法体制改革,着力规范职责配置和执法行为,强化权力监督和责任追究,促进严格规范公正文明执法,保证法律有效实施。
 
(二)发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用的迫切需要
  长期以来,政府部门把很大精力放在行政审批上,重审批、轻监管,甚至以批代管,不仅导致政府职能错位、行政效率低下,也严重遏制市场主体创业、兴业和发展的活力。近年来,按照中央部署,以简政放权为重点的行政审批制度改革和商事登记制度改革取得了明显进展,政府管理从以事前审批为主,逐步转到以事中事后监管为主,这是行政管理理念和管理模式的重大转变。但是,从目前情况看,现行行政执法体制还不能很好地适应这种转变,在加强和改进事中事后监管方面,还存在诸多薄弱环节,主要是多头执法、重复执法,权责脱节、争权诿责,力量分散、监管不到位现象较为突出。一些部门习惯于以批代管,在加强监管方面经验不足、方法不多、能力不强。这些问题不解决,将严重制约政府管理职能和管理方式的转变,而且还可能造成“一放就乱”进而再回到重审批轻监管的老路子上去。因此,必须深化行政执法体制改革,理顺管理体制,强化监管职责,优化资源配置,推进执法监管制度化、规范化、程序化,切实做到放管并重,该放的放开搞活,该管的管住管好,为充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用提供体制保障。
(三)促进经济社会持续健康发展和保障人民群众合法权益的迫切需要
  市场经济是法治经济,政府必须依法监管,以弥补市场失灵,促进企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流通、平等交换。但是,从现实情况看,损害竞争和消费者权益及妨碍创新和技术进步的垄断协议、滥用市场支配地位的行为时有发生,侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品以及价格欺诈、商业贿赂、商业诋毁等现象仍较严重,地方保护和部门保护主义问题仍较突出。因此,必须深化行政执法体制改革,强化市场行为监管,打破地区封锁和行业垄断,规范生产、经营和交易活动,平等保护各类市场主体合法权益,维护公平竞争的市场秩序,为经济社会持续健康发展创造良好环境。
二、深化行政执法体制改革的主要任务
  按照党的十八届四中全会的部署和要求,深化行政执法体制改革要坚持减少层次、整合队伍、提高效率的原则,着力抓好以下重点改革。
(一)加快推进执法重心和执法力量向市县下移,清除多层、多重执法
  要根据不同层级政府的职能特点和执法任务需要,明确中央和地方各级政府的执法领域和重点,发挥各自优势。总的讲,对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规划和管理的事项,应实行中央政府部门统一监管,以维护全国市场统一和经济安全。从实际职能看,除高速公路、航运、海洋、重大工程等特殊领域外,省、自治区政府原则上不宜设置行政执法队伍。对食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、商贸服务等实行分级管理的事项,原则上由市县政府实行属地监管,以利于就近管理,减少层次,提高效率。
(二)大幅减少市县执法队伍种类,推进综合执法
  重点是在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。要下决心清理取消没有法律法规依据、未按规定程序设立的行政执法队伍。理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,完善管理和协调机制,提高执法和服务水平。同时,要加快完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和工作协调,建立健全协作机制,形成监管合力,提高整体执法效能。
(三)加强行政执法队伍建设,提高执法人员素质
  在队伍管理和人员配备使用上,必须坚持高标准严要求。要严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。对上岗人员要加强执法教育和专业培训,推进教育培训制度化、常态化,提高执法人员解决突出矛盾和复杂问题能力。推行行政执法绩效考核制度,强化行政执法责任制。同时,要按照执法重心和执法力量向市县下移的要求,科学配置人员编制,充实加强市县和基层一线执法力量,保证重点领域执法需要。全面落实行政执法经费队伍保障制度,确保执法人员工资足额发放。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。
(四)健全行政执法和刑事司法衔接机制,理顺行政强制执行体制
  要抓紧完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。按照有关规定,行政执法部门发现违法行为涉嫌犯罪的,应依法及时移送公安机关并抄送同级检察机关;公安机关作出立案决定的,应当书面通知移送案件的行政执法部门,不立案或者撤销案件决定的,应当书面说明理由,同时送报检察机关。公安机关发现违法行为,认为不需要追究刑事责任但依法应当作出行政处理的,应及时将案件移送行政执法部门。
  同时,严格履行人民法院的生效裁定和判决,是保证公正司法、提高司法公信力的基本要求。行政机关应带头履行法院行政案件生效裁定和判决,坚决克服推诿、拖延和“新官不管旧账”现象,自觉维护政府形象。理顺行政强制执行权体制。对当事人不履行行政执法决定的,行政执法部门应依法强制执行或者向人民法院申请强制执行,切实维护法律的权威和尊严。
三、深化行政执法体制改革的基本要求
  深化行政执法体制改革是促进政府依法全面履行职能的重要举措,也是深化行政体制改革的一项重要内容,在改革中需要遵循行政体制改革的基本原则和要求,统筹研究和把握。
(一)规范执法职能
  坚持所有行政监管事项都必须以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提,以法律规定的授权为依据。凡是市场主体基于自愿的投资消费和民商事行为,只要法不禁止,只要不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全,任何机关都不得加以干预和限制。即使实行“先照后证”需要后置许可的事项,也要根据情况尽可能降低准入门槛,取消或减少不必要的审批和资质证书,把主要精力放到事中事后监管上,最大限度为企业松绑,激发市场主体活力。要防止把准入环节取消下放的权力,在监管环节形成中梗阻甚至变相收回,让企业实实在在感受到简政放权的好处。防止把应由政府行使的监管职责简单转移给社会组织。要严格贯彻行政许可法,加快清理和取消各类非行政许可事项。要建立健全行政裁量权基准制度,严格限定和规范裁量权行使。
(二)创新执法方式
  坚持运用法治思维和法治方式履行行政执法职能,严格依法监管,自觉和善于运用法治办法解决矛盾和问题,这要成为政府履行职能的基本方式。同时,要充分发挥行业组织自律作用、市场专业化服务组织监督作用、舆论和社会公众监督作用,支持社会组织参与管理和服务;加快市场主体信用信息平台建设,建立健全守信激励和失信惩戒机制,全面落实和强化生产经营者主体责任,完善相关责任追究制度,加大违法违规处罚力度;强化国家强制性标准管理,着力保障人身和财产安全、国家安全、生态环境安全;加强重点领域风险防控管理机制,完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度;加快运用“云计算”、“大数据”等现代信息技术手段实施监管和服务,提高执法效能。
(三)优化组织结构
  坚持精简统一效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,结合机构改革,完善行政执法体系,提高行政执法机构相对独立性和权威性。要总结和借鉴近年来各地先行先试经验,对具备条件的行政执法机构适度整合,为推进综合执法提供组织保障。要加强行政执法检验监测能力建设,整合优化资源配置,强化技术支撑。要按照职责清晰、权责一致、运转协调的要求,理顺执法监管部门与行业主管部门关系,减少职责交叉,形成监管合力,发挥各自优势。要在严格控制财政供养人员的前提下,调整优化资源配置,盘活存量、有减有增、突出重点、动态管理,充实市县和基层一线行政执法力量。
(四)完善法律规范
  要适应改革和管理需要,抓紧修订完善相关法律法规,具备条件的地方也可授权先行先试,妥善解决改革和管理于法有据的问题。要研究制定技术标准、信用信息和信用报告、备案报告等行政执法方式的适用规则。要完善执法监管相关规范性文件合法性审查机制,健全法规、规章备案审查制度。要加强法律责任制度建设和实施,确保行政执法活动在法律框架和范围内进行。
【延伸阅读】
  国务院办公厅于2002年10月11日转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》(国办发[2002]56号)。该文件对清理整顿行政执法队伍,加强机构编制管理,明确有关权责关系,健全监督制约机制等工作提出了具体意见。
  国务院办公厅于2005年7月9日发布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发〔2005〕37号)。该《意见》指出,应依法界定执法职责,建立健全行政执法评议考核机制,认真落实行政执法责任,加强推行行政执法责任制的组织领导。
  《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)于2001年7月4日国务院第42次常务会议通过,于2001年7月9日公布,自公布之日起施行。该《规定》明确指出,行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,根据刑法、司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须向公安机关移送。
2014年12月24日,公安部、工业和信息化部、环境保护部、农业部、国家质量监督检验检疫总局联合印发了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》(公治[2014]853号)。该《暂行办法》适用于县级以上环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门办理尚不构成犯罪,依法作出行政处罚决定后,仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件。

第五节 坚持严格规范公正文明执法
【本节导引】
  依法惩处各类违法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。
  完善执法程序,建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。
  建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。
  加强行政执法信息化建设和信息共享,提高执法效率和规范化水平。
  全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法腐败现象。
【事件回放】
天津市人民政府规范行政处罚裁量权
  2008年7月10日,天津市人民政府发布实施了《天津市人民政府关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见》(津政发[2008]61号)。该意见明确指出,规范行政处罚裁量权,要坚持合法性原则、过罚相当原则、公平公正公开原则、教育和处罚相结合原则。
  该意见还要求建立和完善行政处罚自由裁量权监督制约长效机制。坚持行政处罚案卷评查制度;建立和完善行政执法评议考核制度,坚持内部考核与外部评议相结合,评议考核结果作为确认行政执法人员资格年度考核的重要依据之一;完善行政执法投诉制度;加大对滥施行政处罚自由裁量的责任追究力度。
【主体内容】
一、深刻认识坚持严格规范公正文明执法的重大意义
  坚持严格规范公正文明执法,是全面推进依法治国的基本要求,是维护社会公平正义的重大举措,是提升执法公信力的重要途径。
(一)全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求
  坚持严格规范公正文明执法,是形成高效法治实施体系的重要内容,是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求。习近平总书记强调,必须加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究。行政执法机关担负着贯彻实施宪法和法律的重要职责,是依法治国方略的实施者、推进者、捍卫者。行政执法机关的执法能力和执法水平如何,很大程度上反映着政府法治形象,体现着国家法治文明程度,影响着法治中国建设进程。只有坚持严格规范公正文明执法,做到有法必依、执法必严、违法必究,才能确保宪法和法律得到全面正确实施,推进社会主义法治国家建设进程。
(二)促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的重大举措
  促进社会公平正义、维护社会和谐稳定,是行政执法工作最重要的价值追求所在。当前,我国正处于社会转型的特殊历史时期,影响社会和谐稳定的因素大量存在,对行政执法机关发挥职能作用、促进社会公平正义提出了更高要求。同时,随着我国民主法治建设深入推进,人民群众法律意识、权利意识日益增强,对实现社会公平正义的要求也越来越迫切。这就要求我们必须紧紧围绕促进社会公平正义、维护社会和谐稳定这一着眼点、着力点,牢牢把握严格规范公正文明执法这一执法工作生命线,进一步转变执法理念、改进执法方式,增强执法素养、提高执法水平,坚定不移地做社会公平正义的促进者、社会和谐稳定的维护者。
(三)维护国家法律权威、提升执法公信力的重要途径
  法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。同民主法治建设进步和人民群众期待要求相比,执法工作和执法队伍还存在许多不适应的问题,执法制度还不够完善,有法不依、执法不严、违法不究等问题仍比较突出,执法不规范、不公正、不文明和不作为、乱作为等问题还时有发生。这些问题的存在,严重违背了社会主义法治原则,影响了执法机关的公信力,败坏了党和政府的形象,损害了国家法律的权威和尊严。只有坚持严格规范公正文明执法,做到执法要求与执法形式相统一、执法效果与社会效果相统一,才能不断提高执法公信力,切实维护国家法律的权威和尊严。
二、坚持严格规范公正文明执法的基本内涵
  坚持严格规范公正文明执法是一个有机统一的整体。其中,严格是执法基本要求,规范是执法行为准则,公正是执法价值取向,文明是执法职业素养。
(一)依法惩处各类违法行为
  要突出打击整治重点,积极回应社会关切,紧紧围绕食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、医疗卫生等关系群众切身利益、群众反映强烈的重点领域违法犯罪问题,坚持出重拳、下重手,加大执法力度,不断提升人民群众安全感。要创新打击治理机制,增强法律执行效果,健全行政执法与刑事司法衔接机制,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,对涉嫌犯罪的案件及线索,要加强衔接协作,及时移送起诉,依法追究刑事责任,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。要坚持关口前移,加强源头治理,完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度,强化源头监管和日常执法,不给违法行为留下生存空间,让违法者付出应有的代价。要深化行政执法体制改革,加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量,不断提升依法惩处各种违法行为的能力。
(二)完善执法程序
  要规范执法流程,按照标准化、流程化、精细化要求,从容易发生问题的执法环节入手,重点围绕行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为,对执法具体环节和有关程序作出具体规定,不断严密执法程序,强化执法指引,规范执法行为,堵塞执法漏洞。要加强执法管理,建立执法全过程记录制度,充分利用执法办案信息系统、现场执法记录设备、视频监控设施等技术手段,加强对执法台账和法律文书的制作、使用、管理,强化对立案、监督检查、调查取证、行政决定等行政执法活动全过程的跟踪,确保所有执法工作都有据可查。要严密执法审核,严格执行重大执法决定法制审核制度,围绕决定的主体是否合法、认定的事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、适用法律是否准确、处罚幅度是否适当等进行审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。
 
(三)建立健全行政裁量权基准制度
  要科学合理制定裁量标准,在法律规定的行政处罚幅度内,根据过罚相当原则,结合经济发展、行政案件发案等情况,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,为公正执法提供制度依据。要准确把握适用裁量标准,按照依法、公正、合理原则,综合考虑违法行为的性质、情节、社会危害程度以及执法相对人的悔过态度等情形,依法给予相应处罚,做到该宽则宽、当严则严、过罚相当。要积极推行案例指导制度,针对执法过程中容易出现问题的案件种类和执法环节,加强分类指导,正确适用法律,确保处罚公平、裁量公正、执法规范。
(四)加强行政执法信息化建设和信息共享
  要推进网上执法办案系统建设,逐步实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法培训网上进行,切实加强对执法活动的即时性、过程性、系统性管理。要完善执法信息共享机制,有效整合执法信息资源,在确保信息安全的前提下,积极推进跨地区、跨部门执法信息共享、互联互通,最大限度地用好用活执法资源,着力形成执法合力。要健全执法办案信息查询系统,切实提高执法活动的透明度,有效保障群众的知情权、监督权,坚持以公开促公正,让暗箱操作没有空间,让执法腐败无处藏身。要推进网上行政服务工作,大力推行网上受理、网上审批、网上办公,努力让数据多跑腿、让群众少跑腿,使群众打开电脑就能查询有关事项、足不出户就能享受公共服务。
(五)全面落实行政执法责任制
  要进一步明确执法责任,按照有权必有责的要求,全面梳理行政执法依据,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任,建立实行权力清单制度。要进一步加强执法考评,按照依法、科学、有效、统一的原则,建立健全执法评议考核指标体系,引导执法人员自觉履行法定职责、严格规范执法行为。要进一步完善执法责任追究机制,全面落实错案追究制度,确保执法过程中任何一个环节出现执法问题,都能够被及时发现、及时纠正、及时追究。要进一步强化对执法活动的监督,健全完善监督机制,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方和部门保护主义,坚决防止和克服执法工作中的利益驱动,坚决惩治执法腐败现象,切实做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。
三、在执法实践中贯彻落实严格规范公正文明的执法要求
  要从创新执法理念、完善执法制度、改进执法方式、提高执法素养等方面入手,持续用力、久久为功,切实把严格规范公正文明的执法要求落实到执法实践的全过程。
(一)创新执法理念
  要积极适应全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的新要求,坚持不懈、持之以恒地开展社会主义法治理念教育,大力宣传社会主义核心价值观,着力弘扬社会主义法治精神,教育引导广大执法人员牢固树立社会主义法治理念,进一步增强严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念,进一步强化证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督意识,坚决纠正一切不合时宜的思想观念和传统做法,自觉抵御权力、关系、人情、利益等各种因素的侵蚀和干扰,严格依照法定的权限、时限和程序履行职责、行使权力,始终做到严格规范公正文明执法,努力让人民群众从每一起案件、每一项执法活动中都能感受到公平正义。
(二)完善执法制度
  要积极构建系统完备、科学规范、运行有效的执法制度体系,坚持用制度管权、按制度办事、靠制度管人,确保执法工作始终在法治轨道和制度框架内运行。要按照严格规范公正文明的执法要求,加强对与执法工作有关的法律、法规、规章和规范性文件的清理,进一步完善执法工作的实体和程序规范,确保各项执法工作有据可依、有章可循。要坚持把立足中国国情与借鉴外国有益经验结合起来,把解决执法突出问题的现实需要与注重制度设计的前瞻性结合起来,注重突出重点,加强建章立制,科学设置每一项执法制度和程序,努力从源头上解决随意执法、粗放执法、执法不公等突出问题。
(三)改进执法方式
  衡量和判断执法工作的成效,既要看法律效果,更要看社会效果。要准确把握社会主义初级阶段的基本国情,准确把握人民群众对执法工作的期待要求,坚持把打击犯罪与保护人权、追求效率与实现公正、执法形式与执法目的有机结合起来,努力实现法律效果和社会效果的有机统一。要正确处理严格规范公正文明执法的关系,既要坚持以事实为依据、以法律为准绳,严格执法、不枉不纵,坚决维护法律的权威和尊严,又要准确把握社会心态和群众情绪,改进执法方式,理性文明执法,强化实体规范、程序规范,注重语言规范、行为规范,努力做到融法、理、情于一体,坚持以法为据、以理服人、以情感人,积极争取当事人的理解和支持,力求实现执法效果最大化。
(四)提升执法素养
  能不能做到严格规范公正文明执法,关键有赖于执法人员的执法素质和执法能力。要高度重视、大力加强执法队伍素质能力建设,健全领导干部学法制度,推进法治培训长效机制建设,加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试,将是否遵守法律、能否依法办事作为考察识别干部的重要依据。要健全行政执法人员岗位培训制度,定期组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识培训和新法专题培训,使广大执法人员熟练掌握执法依据、执法流程,不断提升执法素养和执法水平。要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,规范和倒逼广大执法人员积极学法、规范执法,努力使广大执法人员在潜移默化中养成严格规范公正文明执法的良好习惯,形成严格规范公正文明执法的高度自觉。
【延伸阅读】
  《中华人民共和国行政许可法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过,自2004年7月1日起施行。该法共83条,分为8章,分别是总则、行政许可的设定、行政许可的实施机关、行政许可的实施程序、行政许可的费用、监督检查、法律责任和附则。
  《中华人民共和国行政处罚法》(由中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议于1996年3月17日通过,2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修改,于2009年8月27日起施行)共64条,分为8章,分别是总则、行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定、行政处罚的执行、法律责任和附则。
  《中华人民共和国行政强制法》(中华人民共和国主席令第49号)于第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2011年6月30日通过,自2012年1月1日起施行。该法共71条,分为7章,分别是总则、行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序、申请人民法院强制执行、法律责任和附则。
  《天津市行政执法违法责任追究办法》于2006年8月5日由天津市人民政府公布,根据2014年8月12日《天津市人民政府关于修改〈天津市行政执法违法责任追究暂行办法〉的决定》(天津市人民政府令第8号)修正。该《办法》共24条,规定了承办人、审核人、批准人承担行政执法违法责任的情形、行政执法违法责任的追究方式等事项。

第六节 强化对行政权力的制约和监督
【本节导引】
  加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。
  加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。
  完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。
  完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。
【事件回放】
国务院规范对公务员的行政纪律惩戒
  2007年4月22日,国务院公布了《行政机关公务员处分条例》。行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令,应当承担纪律责任的,依照该条例给予处分。该条例共分7章55条,规定了处分的种类与适用、违法违纪行为、处分的权限、处分的程序以及不服处分的申诉。
  该条例的出台旨在严肃行政机关纪律,规范行政机关公务员的行为,保证行政机关及其公务员依法履行职责。贯彻实施该条例是各级行政监察机关的一项重要职责。
【主体内容】
一、强化对行政权力制约和监督的重要意义
(一)全面推进依法治国的重点环节
  “法令行则国治,法令弛则国乱。”推进依法治国,必然要求依法行政。而行政权力作为国家权力的重要组成部分,一旦被滥用,就会对公民合法权益带来损害,从而影响依法治国方略实施。因此,必须加强监督制度建设,强化对行政权力的制约和监督。这既是有效保障公民基本权利的客观需要,更是全面推进依法治国的重点环节。
(二)坚持人民当家作主的必然要求
  我国宪法明确规定,国家一切权力属于人民。“只有让人民来监督政府,政府才不会懈怠;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”事实上,由于受诸多因素制约,在现代国家治理体系中,绝大部分行政权力是由人民以授权的形式委托行政机关行使的。行政权力的这种间接性、受托性,客观上使行政权力在某种条件下有可能背离人民委托的本意。因此,加强对行政权力的监督制约,促使行政机关真正按照人民意志进行公共事务管理,是坚持社会主义国家人民主体地位的必然要求。
(三)推进国家治理体系和治理能力现代化的制度基础
  推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要使各方面制度更加科学、完备,实现国家和社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。对于政府而言,就是要切实增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律管理社会事务。这就要求我们构建有效的行政权力制约和监督体系,加强反腐败体制机制创新和制度保障,使行政权力于法有据、依法行使、受法制约,真正做到“法定职权必须为”“法无授权不可为”,确保行政权力不越位、不错位、不缺位。
(四)使市场在资源配置中起决定作用,更好发挥政府作用的必要手段
  经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系。市场经济是法治经济,法律是调节政府和市场关系的依据。目前政府对微观经济活动的干预依然较多,不该管的管得过多,影响市场发挥配置资源的决定性作用,同时政府该管的还没有真正管住管好。为了解决这个问题,新一届政府把简政放权作为深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”,下决心把该放的权力放给市场、社会和地方、基层,用好市场这只“看不见的手”;同时做到放管结合,搞好事中事后监管。在此进程中,必须强化对行政权力的制约和监督,用好政府这只“看得见的手”,这样才能推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。
二、加强对行政权力制约和监督的制度体系建设
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设。这既是强化行政权力制约和监督的部署和要求,也是对我国加强行政权力制约和监督实践的总结和概括。全面推进依法治国、依法行政,需要全面制约和监督行政权力。
  上述各种力量,分工明确、优势互补,从不同层面、以不同形式对行政权力进行制约和监督,对规范行政权力运行发挥着重要作用,同时也构成中国特色行政监督体系的主体框架。但在实际运行中也存在相关制度不完备、监督力量衔接不够、监督针对性不强、监督流于形式等问题,有的监督还存在侵权和违法现象,且对于舆论监督尚无明确的制度规定,一方面行政权力运行的透明度不高,监督容易流于空泛;另一方面又存在舆论嘈杂现象,干扰行政权力的正常运行。
  建立健全权力运行制约和监督体系,是实施对行政权力运行有效监督的重要保证。针对权力运行制约和监督中的种种问题,要努力形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系。科学有效,就是不仅要做到组织严密、结构合理、配置科学、制约有力,把权力牢牢关进制度的笼子,而且要做到权责一致、相互协调、运行顺畅,切实增强监督合力和实效。这就需要整合监督资源,把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有机结合起来,建立“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系,形成整体监督合力。需要明确监督主体的职责权限,完善各项监督制度,避免在监督过程中各自为战、相互推诿扯皮的现象;同时,加强监督主体之间的协调配合,定期总结交流监督工作,研究新情况、解决新问题,采取相应措施,堵塞漏洞,充分发挥整体监督效能。还需要高度重视运用和规范网络舆论,健全舆情收集、研判和处置机制,及时调查和处理人民群众反映的问题,对反映失实的据实及时澄清,对诬告陷害的依法追究责任,不断增强网络监督的正能量。
 
三、健全政府内部权力制约机制
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点,并从行政部门和岗位权力设置、内部流程控制、完善政府内部层级监督、完善纠错问责机制等方面提出了明确要求。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。
(一)加强对关键部门和重点岗位的行政权力制约和监督
  “法行当自贵者始”。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用,十分必要。实践证明,权力滥用与政府部门拥有的权力大小以及直接干预微观经济的程度密切相关,在那些掌握大量公共资源和稀缺资源且行政权力干预较深的领域,往往会产生腐败。要从根源上解决这些问题,首先要优化政府机构设置和职能配置,将权力过于集中的关键部门和重点岗位,按照健全科学权力结构的要求,推进决策权、执行权、监督权适度分解与制衡,形成既相互制约又相互协调的权力架构。大力推进分事行权,将重点人物的权力科学分解到多个成员,改变个人说了算的权力结构,探索“一把手”不直接分管行政审批、财务、工程招标等做法,推动管理决策和资源配置规范化。大力推进分岗设权、分级授权,将重点岗位的权力科学分解到多个岗位、多个层级。
(二)完善政府内部层级监督和专门监督
  “内治未得,不可以正外”。政府内部层级监督,一般是指各级政府及行政机关内部基于隶属关系和组织关系,由上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员等行政主体及其行政行为进行的监督,是包括对抽象行政行为和具体行政行为以及制度建设在内的全方位监督,是贯穿于行政行为事前、事中、事后的全过程监督。完善政府内部层级监督,关键是在“三个结合”上下功夫:一是日常监督与专项监督相结合;二是主动监督与受理举报投诉监督相结合;三是定期督导与突击检查相结合,从而保证监督频率和覆盖范围,增强监督实效。
  政府专门监督,一般是指财政、监察、审计等有关职能部门根据法律法规的授权和政府行政命令,对有关事项和人员进行的专门性监督检查。应积极探索层级监督与专门监督结合的机制,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。可由政府负责人牵头,有关部门参加,定期沟通监督情况,总结监督经验,研究处理意见,完善监督网络,形成监督合力。
(三)完善纠错问责机制
  “政之大本,在于刑赏;刑赏不明,政何以成”。行政问责的根本目的在于强化行政监督、提高政府执行力和公信力。要严格落实中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的要求,继续推进行政问责制度化、规范化,进一步明确问责范围、问责程序,加大问责力度,增强行政问责的针对性、操作性和时效性,坚决纠正行政不作为和乱作为。要健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序,对负有领导责任、主管责任和直接责任的人员,根据其在违法行政行为中的表现与后果,分别给予程度不同的处理处分,以体现“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的基本要求。
四、完善审计制度
(一)依法实行审计监督全覆盖
  对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,既是审计机关的法定职责,也是深化改革的必然要求。这里的全覆盖,一是有深度的全覆盖,不是浅尝辄止、走马观花,简单地在面上把所有单位走一遍,而是根据线索深入检查;二是有重点的全覆盖,不是所有领域、所有项目平均用力,而是围绕中心工作确定审计的重点领域;三是有步骤的全覆盖,不是一步到位、跳跃式扩展,而是具体问题具体分析,统筹部署,有计划推进,对重点对象可每年审计一次,其他对象争取每若干年审计一次。
(二)进一步完善审计管理体制
  当前,审计机关实行双重领导体制,审计业务指导主要以上级审计机关为主,人财物的管理则以地方政府为主。这种管理体制有其道理,但也在一定程度上带来地方审计机关独立性不强、对有关问题反映渠道不畅等问题,需要从实际出发妥善解决。要强化上级审计机关对下级审计机关的领导,落实地方审计机关重大事项向地方政府和上一级审计机关报告制度。要本着循序渐进的原则,逐步改革审计管理体制,探索省以下地方审计机关人财物统一管理,保证审计发挥有效监督作用。
(三)大力推进审计职业化建设
  审计技术含量高、专业性强,职业化是审计依法独立进行和提高审计水平的保障。审计人员不仅要有客观公正的职业道德,更要练就“火眼金睛”、提高业务本领。要按照推进审计职业化要求,大力推进各级审计机关公务员队伍专业化建设,严格审计人员准入门槛,完善审计人员行为准则。同时,大力鼓励发展专业化审计师事务所等社会组织,积极探索建立政府购买审计服务机制,推动国家审计机关与专业化社会组织形成合力。
【延伸阅读】
  中共中央于2003年印发了《中国共产党党内监督条例》(试行),分为总则、监督职责、监督制度、监督保障、附则5章,共47条。该《条例》有些规定比较原则,操作性不强,约束力不够。中央已决定修改该《条例》,细化相关规定,健全监督方式方法,完善监督程序,增强监督实效,推动实现把权力关进制度笼子里的目标。
  2009年6月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,自发布之日起施行。该《暂行规定》规定了问责的情形、方式及适用以及实行问责的程序。《暂行规定》的颁布实施,是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措,对于加强党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识,更好地贯彻落实科学发展观,不断提高党的执政能力和执政水平,具有重要意义。
  《中华人民共和国行政监察法》(1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,根据2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》修正),分为总则、监察机关和监察人员、监察机关的职责、监察机关的权限、监察程序、法律责、附则7章,共51条。
  《中华人民共和国行政监察法实施条例》(国务院令第419号)于2004年9月6日经国务院第63次常务会议通过,自2004年10月1日起施行。该条例分为总则、派出的监察机构和监察人员、监察机关的权限、监察程序、附则5章,共44条。
  《中华人民共和国审计法》(1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过,根据2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》修正)分为总则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任、附则7章,共54条。
《中华人民共和国审计法实施条例》(1997年10月21日中华人民共和国国务院令第231号公布,2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过,2010年5月1日起施行)分为总则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任、附则7章,共58条。

第七节 全面推进政务公开
【本节导引】
  坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。
  各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。
  重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。
  涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件,按照政府信息公开要求和程序予以公布。
  推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。
【事件回放】
浙江开通网上办事便民服务一站通
  浙江政务服务网集全省统一的政务服务互联网门户、行政权力(行政审批)事项库、行政审批运行系统、集约建设的政务云基础设施公共平台四大功能为一体,提供网上晒权、行权、办事三大主题服务。
  申请行政审批,不需要再像以前那样一家一家部门跑、一个一个环节耗时耗力地等了。点开行政审批的项库,找到对应的主管部门,网上申报、上下联办、网上监督、统一反馈,经过全程透明,进展了然于胸。省、市、县三级政府3300多个部门的所有审批事项都纳入政务服务网。至此,浙江实现了向社会公众提供省市县三级“一体建设,三级联动”的网上政务服务承诺。
【主体内容】
一、全面推进政务公开的重要意义
(一)实现人民当家作主、发展社会主义民主政治的需要
  广大人民群众依法行使民主权利,是中国特色社会主义民主政治建设的主要内容。民主的基础是公开。政务公开,就是以有效的制度安排,保障人民群众对政府行使权力的内容、程序和过程享有知情权、参与权、表达权、监督权。当前,社会开放度显著提高,公众对政府工作知情、参与和监督意识不断增强。全面推进政务公开,有利于让人民群众更主动、更有效、更方便地参与政府工作,实现人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利,加快社会主义民主政治建设进程。
(二)坚持立党为公、执政为民,提升信息化条件下政府履职能力的需要
  立党为公、执政为民是我们党的基本执政理念。在信息化时代,互联网技术迅猛发展,信息传播方式深刻变革,各种新媒体手段不断出现,对各级行政机关践行为人民服务宗旨、及时回应群众关切、正确处理社会矛盾提出了更高要求。全面推进政务公开,是政府主动适应信息化挑战的自我变革,通过创新政府管理方式,主动告诉全社会政府的所作所为,在政府行政行为中体现人民意志,尊重人民的主体地位和首创精神,始终保持党同人民群众的血肉联系,使作风建设常态化、制度化。
(三)深化经济体制改革、构建开放型经济新体制的需要
  从我国的实践看,社会主义市场经济体制是在扩大开放中不断完善的。加入世贸组织以来,我国不折不扣履行透明度等各项义务,及时向世贸组织成员和企业、个人公开相关法律法规文本,接受国际社会和国内公众监督,大大提高了依法行政水平,激发了市场主体活力,促进了开放型经济发展。当前,欧美发达国家力推的高水平国际经贸谈判中,很多都把透明度要求作为谈判的重要内容,这对我国政务公开工作带来新的挑战。全面推进政务公开,有利于推动我国政务公开标准向国际惯例、通行规则看齐,为我国参与国际高标准贸易投资规则谈判、以开放促改革奠定基础,推进构建开放型经济新体制,开创高水平对外开放新局面。
(四)保障权力在阳光下运行、健全惩治和预防腐败体系的需要
  阳光是最好的防腐剂。权力只有公开运行,才能防止被滥用。从权力行使看,政务公开增强了政府工作人员的自觉性,在很大程度上避免了行政审批的随意性,促使政府工作人员依法行政、公开行政和透明行政。从权力运行看,政务公开使整个行政系统的运行更加透明,使“暗箱操作”、“灰色交易”、“权力寻租”失去生存空间。从权力监督看,政务公开激励普通公民、社会团体和新闻媒体等参与行政事务,有利于防止权力失控、决策失误和行为失范。全面推进政务公开,就是要让公民通过事前了解、事中参与、事后监督等多种手段来规制行政权力,促进行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。这对于从源头上预防和惩治腐败具有十分重要的作用。
二、全面推进政务公开的主要举措
(一)转变政务公开观念
  公信力是政府有效行政的前提。信任源于坦诚,提高政府公信力必须做到信息公开透明。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”这表明,政务公开不是政府可以自由选择的权力,而是对社会公众应尽的义务。各级政府都要将政务公开作为常态化的工作,凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息,都要主动、及时向社会公开。政府工作人员要养成在“放大镜”、“聚光灯”下行使权力的习惯,遵循客观规律和社会进步要求,克服畏难情绪、轻视思想、观望心理、敷衍态度,提高权力运行的透明度,把执政为民的要求落到实处。
 
(二)建立政务公开制度
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”通过制定和公布权力清单,各级政府和政府部门掌握的公共权力将得以明晰,权力的“家底”将公之于众。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,各级政府要对权力进行审核确认,该调整的调整,该削减的削减,该限制的限制,该下放的下放,对超越法律法规授权范围的权力坚决予以取消,对保留的事项悉数予以公开。全面推行权力清单制度,将进一步督促行政权力“瘦身”,让市场主体“法无禁止即可为”,让政府部门“法无授权不可为”,让阳光封堵权力寻租的“灰色空间”。
(三)突出政务公开重点
  全面推进政务公开,要统筹谋划、突出重点,抓好人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益领域的信息公开工作。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”在财政预算领域,政府预算和决算要全部公开到支出功能分类的项级科目,专项转移支付预算和决算公开到具体项目,部门预算和决算尽快公开到基本支出和项目支出。所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开。在公共资源配置、重大建设项目批准和实施领域,着力抓好征地拆迁、土地使用权出让、产权交易、政府采购、保障性住房分配等涉及公共利益方面的信息公开,推进重大建设项目审批、核准、监管、招标、投标等信息公开。在社会公益事业建设领域,推进教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、灾害救助与社会救助、市政公用事业建设等领域的政府信息公开,不断加强和优化公共服务。
(四)创新政务公开方式
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。”在推行行政执法公示制度方面,重点是公开行政机关在实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、行政征收、行政检查等执法活动中的履职情况,推进执法投诉和执法结果公开,增强执法透明度。在推进政务公开信息化方面,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。政府门户网站要畅通互动渠道,注意倾听网民的意见建议,努力做到及时在场、天天在线,与时代同步、与社会同行。把政务公开与行政审批制度改革结合起来,推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务,全面提高政府门户网站公共服务水平。善于使用新媒体手段,进一步发挥政务微博、微信、移动客户端等社交网络和即时通信工具的积极作用,善于用老百姓喜闻乐见的方式,灵活传递政务信息,增强政务公开的影响力和舆论引导力。
三、全面推进政务公开要把握好的几个方面
(一)加强对全面推进政务公开的组织领导
  全面推进政务公开,涉及面广,工作难度大,加强组织领导尤为关键。各地区各部门要按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,把全面推进政务公开摆在各项工作的重要位置,纳入全面深化改革总体规划,统筹考虑、同步推进。加强调查研究,及时掌握群众关注的热点、难点问题,有针对性地制定对策措施。把全面推进政务公开作为党风廉政建设责任制和领导干部年度工作考核的一项重要内容,确保全面推进政务公开各项任务落到实处。
(二)发挥好全面推进政务公开对预防腐败的重要作用
  要把全面推进政务公开与行政审批制度改革、干部人事制度改革、工程建设项目招标投标等领域的治本工作紧密结合起来,关口前移,防止权力滥用。把对外公开与对内公开紧密结合起来,围绕干部选拔使用、学习培训、机关内部预决算、政府采购、基建工程、资产状况等干部职工关注的问题,采取适当形式予以公开,维护干部职工合法权益,建设为民、务实、清廉机关,增强干部队伍凝聚力和战斗力。
(三)强化全面推进政务公开对人民群众切身利益的保障功能
  随着中国特色社会主义事业不断推进,人民群众参政议政的积极性和主动性不断提高。要坚定不移走群众路线,巩固党的群众路线教育实践活动成果,想问题、作决策、干事情都要倾听民意、集中民智、依靠民力,做到公开透明用权、干干净净做事。始终把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的事项作为政务公开重点,依法及时向社会公开,引导和保护好群众参与政务公开的积极性。对通过公开发现的问题,要用纠风、惩处的手段坚决纠正、严肃处理,切实维护人民群众的根本利益。
(四)实施全面推进政务公开的各项配套制度建设
  要抓紧实施全面推进政务公开的各项配套制度建设,进一步规范政务公开各个环节工作。对经过实践检验确属比较成熟的做法和经验,要在总结完善的基础上及时转化为规章制度。把政务公开的要求融入权力运行全过程,做到权力运行到哪里,公开和监督就延伸到哪里,逐步形成比较完善的权力运行监督机制。
【延伸阅读】
  《中华人民共和国政府信息公开条例》(中华人民共和国国务院令第492号)于2007年1月17日经国务院第165次常务会议通过,2007年4月5日发布,2008年5月1日起施行。《政府信息公开条例》分为总则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障、附则,共五部分,三十八条。
  《天津市政府信息公开规定》(天津市人民政府令2008年第3号)于2008年4月21日经市人民政府第6次常务会议通过,自2008年5月30日起施行。该规定共三十四条,对政府信息公开工作的组织领导、主动公开、重点公开、不得公开的信息的范围、依申请公开的程序、法律责任等加以规定。
  2015年4月,天津市人民政府办公厅公布了《2014年天津市政府信息公开工作年度报告》。该年度报告由概述,主动公开政府信息情况,依申请公开政府信息情况,行政复议、行政诉讼情况,政府信息公开工作存在的主要问题及改进措施,政府信息公开年度报告图表,附注七部分组成。该年度报告中所列数据的统计期限自2014年1月1日起至2014年12月31日止。
  2015年4月3日,国务院办公厅印发《2015年政府信息公开工作要点》(国办发〔2015〕22号)。该《要点》分推进重点领域信息公开、全面加强主动公开工作、强化依申请公开管理和服务、建立健全制度机制、加强组织领导和机构队伍建设5部分。
  2015年,重点推进以下领域信息公开工作:推进行政权力清单公开;推进财政资金信息公开;推进公共资源配置信息公开;推进重大建设项目信息公开;推进公共服务信息公开;推进国有企业信息公开;推进环境保护信息公开;推进食品药品安全信息公开;推进社会组织、中介机构信息公开。

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