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 考试系统领导干部考试 → 2015年领导干部网上学习内容第四章
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2015年领导干部网上学习内容第四章
来源: 静海普法网站 作者:tj_a_yi 发表日期: 2016/5/13 9:08:19 阅读次数: 42 查看权限: 普通文章

第四章 保证公正司法 提高司法公信力

第一节 依法独立公正行使审判权和检察权
【本节导引】
  依法独立公正行使审判权和检察权是保证公正司法,提高司法公信力的重要一环。为确保依法独立公正行使审判权和检察权,十八届四中全会提出,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度;健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度;建立健全司法人员履行法定职责保护机制。
【事件回放】
  领导干部不得干预法院、检察院独立行使审判权和检察权
  2015年2月27日,中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。2015年3月18日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了这一规定。《规定》界定了领导干部违法干预司法活动的行为类型,要求司法机关如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况,并规定了责任追究制度。
 
【主体内容】
一、保证公正司法,提高司法公信力
  司法是维护社会公平正义的最后一道防线。英国哲学家培根曾说:“一次不公正的审判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”如果司法这道防线缺乏公信力,社会公正就会受到普遍质疑,社会和谐稳定就难以保障。因此,十八届四中全会提出:“公正是法治的生命线;司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”实际上,十八届三中全会提出:“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民利益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”
  当前,司法领域存在的主要问题是,司法不公、司法公信力不高问题十分突出,一些司法人员作风不正、办案不廉,办金钱案、关系案、人情案,“吃了原告吃被告”,等等。司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。
  党的十八届三中全会针对司法领域存在的突出问题提出了一系列改革举措,司法体制和运行机制改革正在有序推进。十八届四中全会在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署。比如,为确保依法独立公正行使审判权和检察权,全会决定规定,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度;健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度;建立健全司法人员履行法定职责保护机制,等等。为优化司法职权配置,全会决定提出,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点;统一刑罚执行体制;探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离;变立案审查制为立案登记制,等等。为保障人民群众参与司法,全会决定提出,完善人民陪审员制度,扩大参审范围;推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开;建立生效法律文书统一上网和公开查询制度,等等。全会决定还就加强人权司法保障和加强对司法活动的监督提出了重要改革措施。
二、依法独立公正行使审判权和检察权的重要意义
(一)有助于保证司法公正,提高司法公信力
  司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法的权威在于公正。司法权作为一种居中裁判的权力,要求裁判者面对利益冲突的双方,在行使明辨是非、定纷止争、生杀予夺的职权时,必须依据法律与良知,居中裁判,不偏不倚。这种裁判必须是在意志独立的状态下作出的,不能受到任何外来因素的干扰。任何非法干扰都必然导致不公正的结果,进而影响司法公信力。采取有力措施确保法院、检察院依法公正行使审判权、检察权,特别是防止领导干部干预司法活动、插手具体案件,有助于保证法院、检察院公正司法,进而有助于提高司法公信力。
(二)有助于将我国法律的相关规定落到实处
  我国宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法和相关诉讼法律明确规定:人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但在实践中,一些党政领导干部法治意识淡薄,对如何正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系认识不清,把握不准。有的把司法机关当成自己的下属机构,发号施令,对司法机关职责范围内的事情管得过多过细,管了一些不该管、管不好的具体业务工作;有的甚至为了个人一己私利,利用职权和关系违法向法院、检察院打招呼、批条子、下指示、转材料,或者以其他明示、暗示方式插手干预司法个案,影响法院、检察院依法独立公正行使职权,严重损害司法公正、公信和权威,极易诱发和滋生司法腐败,动摇人民群众对司法的信赖和信心。
  党的十八大将“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权”作为新一轮司法体制改革的主要任务。十八届三中全会将确保依法独立公正行使审判权检察权作为法治中国建设的重要内容。
三、依法独立公正行使审判权和检察权的内涵
  审判机关依法独立行使审判权、检察机关依法独立行使检察权,是保证公正司法、提供司法公信力的重要一环。依法独立公正行使审判权和检察权,包括以下三个方面的内容:
  第一,各级党政机关和领导干部积极支持法院、检察院依法独立公正行使审判权和检察权。这是从正面对各级党政机关和领导干部提出了要求。
  第二,各级党政机关和领导干部不得干预法院、检察院依法独立公正行使职权。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情。这是从反面对各级党政机关和领导干部提出了要求。
  第三,司法机关也不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对于党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求,任何司法机关有权加以拒绝。
四、依法独立公正行使审判权和检察权的制度保障
  为了保障审判机关、检察机关能够依法独立行使审判权和检察权,十八届四中全会规定了一系列制度性保障措施。
(一)建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度
  十八届四中全会鲜明提出:建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。
  2015年2月27日,中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。2015年3月18日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了这一规定。《规定》界定了领导干部违法干预司法活动的行为类型,要求司法机关如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况,并规定了责任追究制度。
(二)健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度
  十八届四中全会提出:健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。2014年修订并于2015年5月1日正式实施的《行政诉讼法》落实了十八届四中全会这些规定。
  1.“告官”能“见官”——新法强制行政负责人出庭
  20多年的行政诉讼实践表明,行政首长不出庭应诉,就很难引起他们的高度重视,让他们切身感受到行政诉讼活动的意义,实现不了监督行政的诉讼目的;与此同时,也很难落实诉讼当事人法律权利对等的原则,导致老百姓“告官见不到官”,无法及时有效解决行政争议。最为关键的是,行政首长不出庭应诉,就难以了解行政行为实施的真实状况,也无法引领和指导行政机关工作人员严格依法行政,法治政府的建设目标就化为泡影。
  新修订的《行政诉讼法》引人注目的一条新增规定是“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”,这是一条极具中国特色的规定。诉讼的特点本来是代理人制度,但为了使中国的某些看不起司法、不屑于当被告或者平时官僚主义、不了解下属工作情况的负责人改变作风,同时也为了有助于实质解决争议,让这些人出庭还是有好处的。要求行政首长出庭应诉,有利于提高依法行政的观念和意识,有利于监督行政机关依法行政,促进法治政府建设。
  《行政诉讼法》第三条规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭依法应诉。第六十一条进一步规定,行政机关经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。此外,行政机关如无正当理由拒不到庭或未经许可中途退庭,法院可作缺席判决。
  当然,我国行政机关层级多,范围广,不可能要求行政首长在每一个案件中都必须出庭应诉。尤其在行政诉讼案件大量增加的情况下,要求所有案件首长出庭应诉也不现实。为此,新行政诉讼法和《解释》规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这里所说的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,并不意味着不能再委托其他人,还可以另行委托一至二名诉讼代理人出庭应诉。
  2.行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件
  《行政诉讼法》除明确规定立案登记制外,第三条还规定:行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。此类行为将受《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的约束。
  3.行政机关如不执行生效裁判,行政机关负责人将被追究责任
  新法对行政机关不履行法院判决、裁定、调解书的,规定了比较严厉的法律责任,有利于消除实践中某些行政机关工作人员拒不履行人民法院裁判的现象。《行政诉讼法》第九十三条规定:行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,第一审人民法院可以采取以下措施:
  (1)对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行政机关的账户内划拨;
  (2)在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款;
  (3)将行政机关拒绝履行的情况予以公告;
  (4)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院;
  (5)拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(三)建立健全司法人员履行法定职责保护机制
  为了解除司法人员的后顾之忧,培育与呵护司法人员公正司法的职业品格,许多国家都建立了完善的司法人员职业保障制度,我国在这方面也有一些规定和要求。《中华人民共和国法官法》第8条和《中华人民共和国检察官法》第9条都规定,法官(检察官)非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分。但这一规定还很不完善,在实践中执行得也不好。一些地方党政机关和领导干部利用其掌管人财物的便利干预司法活动,甚至把司法活动作为推行地方保护主义、贯彻领导干部个人意识的工具,对“不听话”、没有按照其“旨意”审理和判决案件、查办职务犯罪的法官、检察官免职,调离法院、检察院。在法院、检察院内部,也存在对按照法定职责独立公正办案,抵制内部干预,不看领导眼色、不听招呼的法官、检察官,违反法定事由和程序调离审判、检察业务岗位的现象。这些都使法官、检察官无法恪尽职守、公正独立履行职责。为此,十八届四中全会提出:建立健全司法人员法定职责保护机制。非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。
【延伸阅读】
  《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》
  2015年2月27日,中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。随后中共中央办公厅、国务院办公厅印发了这一规定,从2015年3月18日起施行。
 
 
 

第二节 优化司法职权配置
【本节导引】
  十八届四中全会从多个方面明确了优化司法职权配置的改革举措。最高人民法院巡回法庭、立案登记制等改革已经全面铺开。其他改革措施也在稳步推进之中。
【事件回放】
  2015年5月1日起法院全面实行立案登记制
  2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,最高人民法院4月15日印发了该意见,自5月1日起施行。5月4日是全国法院实行立案登记制的首个工作日。来自天津市高级人民法院的数据表明,全市法院4日全部案件登记数为1353件;在已登记案件中,当场立案989件。立案工作整体平稳有序。
 
【主体内容】
  司法职权配置,是指各项司法职权在各司法机关之间分配及其相互关系的制度设计,是司法制度的重要内容。科学合理配置司法职权,对于实现司法权力之间分工负责、互相配合、确保司法机关依法独立行使职权、维护司法公正具有重要意义。优化司法职权配置,是深化司法体制改革的重要任务。党的十八届三中全会提出:优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制。党的十八届四中全会进一步提出了优化司法职权配置的具体举措。
一、优化司法职权配置的主要举措
(一)健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约体制机制
  十八届四中全会提出:健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权互相配合、互相制约的体制机制。
  在我国,司法权力分别由不同机关行使,在刑事诉讼活动中,公安机关行使侦查权,人民检察院行使检察权,人民法院行使审判权,司法行政机关行使刑罚执行权,这四种权力分工负责,既互相配合又互相制约,共同保证实现刑事司法公正。我国宪法和刑事诉讼法只规定了公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则。十八届四中全会首次明确提出“四机关”各司其职,互相配合、互相制约,反映了新中国成立以来特别是改革开放以来司法实践形成的重要制度成果,体现了我国社会主义司法制度的鲜明特色,是对我国司法体制的重大发展和完善。
(二)推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点
  一般来说,审判权是司法权力,而裁判执行权是具有行政性质的权力。在我国,生效民事和行政裁判的执行由人民法院负责,同时,法院还依行政机关或者当事人申请,依法对部分非诉讼事项进行强制执行,而执行难在一定程度上影响了司法权威。司法实践中,有的案件判决是公正的,但由于被执行人已经丧失实际履行能力而无法执行,申请执行人往往归咎于法院,对司法公正产生怀疑。审判权与执行权相分离,符合这两种权力的不同属性,有利于维护司法公正,也是世界各国的通行做法。近年来,人民法院在内部实行审执分离,取得了一定成效。十八届四中全会提出,“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”这是一项涉及司法职权配置的重大改革措施。要积极探索审判权与执行权相分离的模式,取得实践经验,认真研究论证后再逐步推开。
(三)完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制
  刑罚执行制度是刑事司法制度的重要组成部分,刑罚执行体制是司法职权配置的重要内容。目前,我国已经形成了监狱监禁刑和社区矫正非监禁刑相结合的刑罚执行制度。要加快推进社区矫正立法,进一步健全社区矫正制度,推动中国特色的刑罚执行制度不断完善。在刑罚执行体制方面,目前我国刑罚执行权分别由多个机关行使,除司法行政机关管理的监狱负责监禁刑罚执行、社区矫正机构负责社区矫正执行外,人民法院和公安机关也负责部分种类刑罚的执行。刑罚执行体制过于分散,不利于统一刑罚执行标准,不利于罪犯教育改造。要按照十八届四中全会要求,逐步实行刑罚执行权统一行使,以更好地发挥刑罚教育人改造人的功能,有效实现刑罚惩罚和预防犯罪的目的。
(四)探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离
  法院、检察院的人财物管理属于司法行政事务。十八届三中全会提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。十八届四中全会提出,“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”这是对三中全会改革措施的进一步深化。积极推动法院、检察院司法行政事务与审判权、检察权相分离,有利于提高司法公信力,维护司法权威。
二、优化法院权力配置的主要举措
  除处理好与公安机关、检察机关、司法行政机关的外部关系,在法院系统内部优化权力配置也是优化司法权力配置的重要内容。除前文提到的审判权与执行权相分离试点、法院系统人财物管理体制改革及司法行政事务管理权和审判权相分离等举措外,十八届四中全会还提出了优化法院权力配置的如下举措:
(一)最高人民法院巡回法庭制度
  十八届三中全会提出:探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。
  十八届四中全会提出:最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。
  1.最高人民法院巡回法庭的重要意义
  一是有利于纠纷就地解决,方便当事人诉讼。
  二是有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释,发布指导性案例,审理对统一法律适用有重大指导意义的案件,监督指导全国法院的审判工作,更好符合党和国家工作大局。
  三是有利于减轻首都地区维稳压力,防范当事人在特定敏感时期制造极端事件。
  2.最高人民法院巡回法庭的机构设置
  最高人民法院设立第一巡回法庭设在广东省深圳市,巡回区为广东、广西、海南三省区。第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市,巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。最高人民法院根据有关规定和审判工作需要,可以增设巡回法庭,并调整巡回法庭的巡回区和案件受理范围。巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。巡回法庭作出的判决、裁定和决定,是最高人民法院的判决、裁定和决定。
  3.最高人民法院巡回法庭的受案范围
  巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的行政和民商事案件,具体包括:(一)全国范围内重大、复杂的第一审行政案件;(二)在全国有重大影响的第一审民商事案件;(三)不服高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件;(四)对高级人民法院作出的已经发生法律效力的行政或者民商事判决、裁定、调解书申请再审的案件;(五)刑事申诉案件;(六)依法定职权提起再审的案件;(七)不服高级人民法院作出的罚款、拘留决定申请复议的案件;(八)高级人民法院因管辖权问题报请最高人民法院裁定或者决定的案件;(九)高级人民法院报请批准延长审限的案件;(十)涉港澳台民商事案件和司法协助案件;(十一)最高人民法院认为应当由巡回法庭审理或者办理的其他案件。巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。
  知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件暂由最高人民法院本部审理或者办理。
  4.最高人民法院巡回法庭的审判模式
  巡回法庭按照让审理者裁判、由裁判者负责原则,实行主审法官、合议庭办案责任制。巡回法庭主审法官由最高人民法院从办案能力突出、审判经验丰富的审判人员中选派。巡回法庭的合议庭由主审法官组成。巡回法庭庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件。合议庭审理案件时,由承办案件的主审法官担任审判长。庭长或者副庭长参加合议庭审理案件时,自己担任审判长。巡回法庭作出的判决、裁定,经合议庭成员签署后,由审判长签发。
(二)变立案审查制为立案登记制
  十八届四中全会指出:改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。
  2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,最高人民法院4月15日印发了该意见,自5月1日起施行。
  1.法院对诉讼要件不再进行实质审查
  在现行的立案审查制下,法院要对诉讼要件进行实质审查后再决定是否受理,审查内容包括主体资格、法律关系、诉讼请求和证据等。在实践中,受制于普通公民对法律程序的认识水平,再加上法院存在的“案多人少”矛盾,立案审查制直接导致了一部分应当由法院受理的案件被挡在了门外。
  改立案审查制为立案登记制后,法院不再对起诉进行实质审查,而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对,对符合法律规定的起诉、自诉和申请,一律接收诉状,当场登记立案。这在客观上扩大了法院的受案范围,能够更充分地保护当事人的诉权。
  2.禁止法院“不收材料、不予答复、不出具法律文书”
  根据意见,对于当事人诉讼请求,法院当场不能判定是否符合法律规定的,应当在法律规定的期限内决定是否立案。起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的,法院应当及时释明,以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。
  而对于不符合法律规定的起诉、自诉和申请,法院依法裁决不予受理或者不予立案并载明理由。当事人不服的,可以提起上诉或者申请复议。
  意见明确禁止法院“不收材料、不予答复、不出具法律文书”,意味着不管立案是否成功,当事人都会得到书面答复,不满意就可以凭着书面答复向上级法院申诉。这些立案程序上的改革,是这次意见出台的重要内容。
  3.不是所有案件都能登记立案
  登记立案针对的是初始案件,也就是一审案件和最初提出申请的案件,包括民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请。对上诉、申请再审、申诉等,法律另有规定,不适用登记立案的规定。
  意见在阐明立案登记范围的同时,也明确了不予登记立案的情形,包括:违法起诉或者不符合法定起诉条件的;诉讼已经终结的;涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的;其他不属于人民法院主管的所诉事项。
  4.法院“有案不立”将被追责
  意见指出,要加强对立案工作的内部和外部监督,强化责任监督。意见明确提出:人民法院监察部门对立案工作应加大执纪监督力度。发现有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为,对有关责任人员和主管领导,依法依纪严肃追究责任。造成严重后果或者恶劣社会影响,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  5.违法滥诉将受到更有力制裁
  意见提出,要依法惩治虚假诉讼,当事人之间恶意串通,或者冒充他人提起诉讼,企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的,人民法院应当驳回其请求,并予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  同时,要依法制裁冲击法庭、扰乱立案登记工作等违法行为,维护立案秩序。同时要健全相关法律制度,推动完善相关立法,对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准,加大惩治力度。
  新修订并于2015年5月1日实施的《行政诉讼法》第五十一条明确规定:人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记,并出具注明收到日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状受理。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
(三)完善审级制度
  我国实行“四级两审制”,即四级法院,两审终审。四级法院尽管功能不同,但是,由于目前事实审与法律审没有实现相对分离,无论是基层法院,还是最高人民法院,四级法院均贯彻全面审理原则,四级法院的法官都在行使同样的权力,既审查证据、事实问题,也审查法律问题。上下级法院在审判模式上并无质的差别,至多是开庭或不开庭的区别。审理模式的“同质化”,导致四级法院职能定位不清。许多官司从基层法院打到最高人民法院,仍是就事实认定问题来回“翻烧饼”,再加上涉诉信访、“终审不终”等问题,导致各级法院在不同的诉讼环节反复进行事实认定。这种审判模式导致最高人民法院和高级法院不得不保留较大数量的法官员额来应对众多案件的审理任务,无暇腾出精力履行审判监督、统一法律适用标准、指导下级法院审批工作的职能。明确法院的职能定位,对于充分发挥各级法院的职能作用,意义重大。
  纵观国外的法院审判组织,从审判职能上区分,法院组织通常由初审法院、上诉法院与最高法院组成。初审法院主要负责事实审与法律审,上诉法院主要负责法律审,或者只在极为特殊的情况下,进行有限的事实审;而最高法院仅负责法律审。
  我国法律设立审级制度的目的,一是充分发挥上级法院对下级法院的审判监督职能,纠正下级法院的错误裁判,保障当事人的合法权益。二是统一法律的适用,维护国家法制的统一。针对目前司法实践中上下级法院职能不清、上级法院的审判监督职能和最高人民法院的审判指导职能未能充分发挥等问题,十八届四中全会提出:“完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”这为科学定位四级法院在不同审级中的职能作用指明了方向。具体而言:
  第一,充分发挥一审法院在查明事实、适用法律、定纷止争中的主导作用,强化基层法院化解矛盾的职能。
  第二,二审法院重在解决对一审上诉案件的事实法律争议,依法纠错,实现二审终审。
  第三,上级法院特别是最高法院重在发挥审判监督职能,统一辖区内的法律适用。
  第四,强化最高人民法院对全国法院统一司法尺度和监督指导的职能。
  明确四级法院职能定位,有利于推动建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度,建立公正高效权威的司法制度。
三、探索建立检察机关提起公益诉讼制度
  公益诉讼是指对损害国家和社会主义公共利益的违法行为,由法律规定的特定国家机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼,前者是指针对民事违法行为提起的民事诉讼,后者是指针对行政作为或不作为提起的行政诉讼。关于民事公益诉讼,2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”现行法律中除极个别外并未明确可以提起民事公益诉讼的机关。2014年新修订的《行政诉讼法》也没有规定行政公益诉讼制度。为了充分发挥检察机关法律监督职能作用,依法有效维护国家和社会公共利益,十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
(一)检察机关提起公益诉讼的重要意义和优势
  建立检察机关公益诉讼制度,一是旨在落实《民事诉讼法》第55条的规定;二是有利于维护国家和社会公共利益,实现公平正义;三是有利于促进依法行政、加强对行政执法活动的监督;四是有利于优化司法职权配置,完善民事和行政诉讼制度。
  检察机关是提起公益诉讼的合适主体,具有得天独厚的优势。一是通过行使检察权,保障法律统一正确实施,维护国家和社会公共利益,是法律监督的应有之义。在刑事诉讼中追诉犯罪提起公诉,是代表公共利益。对损害国家和社会公共利益的民事违法行为或者行政作为或不作为提起民事或行政公益诉讼,同样是代表公共利益。二是在体制上,检察机关由人大产生,向人大负责,不受行政机关干预,其独立的法律地位决定了其没有地方、部门利益的牵涉,适合代表国家和社会公共利益提起诉讼。三是检察机关作为国家司法机关拥有法定的调查权,相比社会团体、组织能够较好地解决调查取证和举证困难等问题,能为维护国家和社会公共利益提供更有力的保障。四是检察机关负有支持行政机关依法行政和维护司法权威的责任。由于检察权的公权力性质,其专业性和客观谦抑行使的要求,使检察机关能够审慎地行使公益诉讼权,相比其他主体,可以有效地减少滥诉,既避免对行政秩序和效率造成冲击,维护行政权威,又能够依法支持人民法院公正审判。
(二)建立检察机关提起公益诉讼制度的进展情况
  作为一项新制度,仍有许多需要解决的问题,例如检察机关提起公益诉讼的具体条件、范围和程序等。这些问题需要在实践中先行先试,积累经验,为时机成熟时通过立法确立这一制度提供实践基础。正因如此,十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼的制度”。
  2015年5月5日,深改组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。 会议强调,党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。会议强调,要牢牢抓住公益这个核心,重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼,更好维护国家利益和人民利益。
(三)检察机关提起公益诉讼的初步尝试
  贵州省金沙县城中心地区正在建设中的宏圆大厦由四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司修建。高楼主体结构已完工,周围是一连片较老的居民区,有不少居民反映“晚上施工的声音太大,吵得睡不着觉”。金沙县环保局分别在2013年11月26日、2014年8月19日向佳乐公司发出了《缴纳排污费通知书》《限期缴纳排污费通知书》,但是佳乐公司依然没有按期缴纳排污费。金沙县检察院知道情况后即要求环保局依法履职。2014年10月13日,在金沙县环保局的催促下,佳乐公司缴纳了拖欠的12.1万余元噪音排污费,拖延支付近一年。针对这种未按时缴纳排污费的情形,金沙县环保局并没有按照相关法律法规进行处罚。
  2014年10月20日,金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至有管辖权的遵义市仁怀市法院,请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。2014年10月27日,仁怀市法院决定立案受理。金沙县环保局收到法院的《应诉通知书》等应诉材料后,立即对佳乐公司作出了警告的行政处罚决定。金沙县检察院认为,行政公益诉讼目的已达到,遂提出撤诉。仁怀市法院审查后裁定准予撤诉。
  这起全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案从一开始就受到了社会各界的关注。
四、优化司法机关内部制度
(一)建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度
  十八届四中全会》提出:司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。
  2015年3月26日,中央政法委员会第十六次会议审议通过《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,自发布之日起施行。
(二)完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责
  十八届三中全会提出:改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁决、由裁判者负责。
  十八届四中全会则将办案责任制扩展至主任检察官、主办侦察员,提出“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”。
【延伸阅读】
  最高人民法院巡回法庭
  2015年1月28日《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》(法释〔2015〕3号)。根据该规定,最高人民法院在广东省深圳市设立了第一巡回法庭,在辽宁省沈阳市设立了第二巡回法庭。
 

 
 
 
 

第三节 推进严格司法
【本节导引】
  十八届四中全会首次提出了“严格司法”的要求。这是我们党继此前提出“有法可依”“有法必依”“执法必严”“违法必究”,以及“严格执法”和“公正司法”之后,在党的重要文献中对法律实施和司法工作提出的又一重大观点和重要部署,对于有效解决当前司法机关办案中遇到的各种司法难题,具有十分重要的意义。
【事件回放】
  案例指导制度全面推开
  2010年11月26日,发布了《最高人民法院关于案例指导工作的规定》,对法院系统的案例指导工作做了具体的规定。自2011年12月20日至2015年4月15日,最高人民法院发布了十批共52个指导性案例。
  2010年7月30日,最高人民检察院发布了《关于案例指导工作的规定》,对检察系统的案例指导工作做了具体的规定。自2010年12月31日至2014年9月15日,最高人民检察院发布了五批共19个指导性案例。
  2010年9月10日,公安部发布了《关于建立案例指导制度有关问题的通知》对公安系统的案例指导工作做了具体的规定。
【主体内容】
  十八届四中全会首次提出了“严格司法”的要求,并用专条加以具体规定。这是我们党继此前提出“有法可依”“有法必依”“执法必严”“违法必究”,以及“严格执法”和“公正司法”之后,在党的重要文献中对法律实施和司法工作提出的又一重大观点和重要部署,充分体现了党中央和习近平总书记对严格实施法律特别是对司法工作的高度重视,对于有效解决当前司法机关办案中遇到的各种司法难题,具有十分重要的意义。
一、严格司法的重大意义
  司法机关严格司法是指严格按照法定程序办案,不折不扣地把党领导人民制定的法律实施到位。严格司法是对司法工作的基本要求,是实现司法公正进而实现社会公平正义的前提和基础,是解决立案难、诉讼难和执行难的具体抓手,是让人民群众信赖法律、树立司法公信和权威的重要举措。
(一)严格司法是公正司法的前提和基础
  公正是司法工作的生命线,司法工作的任务和目标就是实现和维护公正,并通过公正的司法活动维护社会公平正义。人民群众评价司法工作合格不合格、效果好不好的标准也是公正。习近平总书记反复要求,要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。对司法机关而言,要实现司法公正,贯彻落实习近平总书记的要求,最重要的就是严格依法办案,严格遵循法律程序,坚决守住法律底线,在法律规定的范围内行使司法权,用严格司法确保公正司法在每一个具体案件中得到实现。
(二)严格司法是确保法律实施的重要途径
  古人云,“法贵必行”,“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。全面推进依法治国的重点是保证法律严格实施。习近平总书记指出:“如果有了法律而不实施、束之高阁,或者实施不力、做表面文章,那制定再多法律也无济于事。”司法机关肩负法律实施的重要职责,坚持严格司法,不仅能确保相关法律法规得到贯彻实施,而且能够支持、监督和促进行政机关和其他社会组织严格执行法律,推动全社会形成尊重和遵守法律的环境和氛围。
(三)严格司法是破解司法难题的主要抓手
  当前,人民群众对法治建设不满意的一个重要方面表现在执法司法领域,当事人反映强烈的“六难三案”问题,即门难进、脸难看、事难办和立案难、诉讼难、执行难以及关系案、人情案、金钱案问题,归根结底是不严格依法办案甚至违法办案造成的,人民群众迫切期待的也是司法机关忠实履职,严格执行法律。因此,只有坚持严格司法,切实规范司法行为,坚决纠正有法不依、执法犯法和以权乱法等顽症,才能有效满足人民群众对法治建设的需求和期待,树立法律公信、权威和司法权威。
二、严格司法的制度保障
  十八届四中全会从确保实现司法公正和进一步完善司法制度机制的角度,对严格司法提出了一系列明确、具体的任务和举措。我们要认真学习领会,全面准确把握。
(一)健全保证严格司法的法律制度
  十八届四中全会规定:“坚持以事实为根据、以法律为准绳,健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。”以事实为根据,以法律为准绳,是我们党在新中国成立以后,为司法机关执法办案确立的基本原则,现已成为我国司法制度的重要特色。这一原则完全符合司法工作实际,符合中国特色社会主义司法规律,在诉讼活动中必须坚持。十八届四中全会对此加以强调和重申,目的就是要求在坚持这一基本原则的基础上,不断健全严格依照事实和法律办案的法律制度,用严格的程序和制度确保司法机关查明、认定的事实符合案件发生时的客观真相,确保案件的裁判结果是在分清是非的基础上作出的,符合人民群众的公平正义观念,案件的办理过程符合法律规定的程序公正的要求。其中,案件的实体公正是司法活动的出发点和归宿,是诉讼活动追求的最终目的,关系当事人的切身利益和法律适用正确与否。案件的程序公正是指诉讼活动依照法定程序进行,当事人和其他诉讼参与人的诉讼权利得到平等保护和有效行使。就二者的关系而言,实体公正是程序公正的目的和结果,程序公正是实体公正的前提和保障。绝不容许脱离案件的客观真相满足于所谓的法律真实,绝不容许不顾案件纠纷的是非曲直评价裁判的公正与否,绝不容许违背法律程序行使司法权力。
(二)完善严格司法的制度机制
  坚持严格司法,需要完善的司法制度机制。司法解释制度和案例指导制度是保证严格司法的两项非常重要的制度,也是中国特色社会主义司法制度的重要方面。十八届四中全会要求:“加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准。”这是我们党的文献首次对司法解释和案例指导工作提出明确要求,体现了党中央和习近平总书记对这两项司法制度的高度重视。
  1.加强和规范司法解释
  司法解释的主体是最高人民法院和最高人民检察院。司法解释是法律赋予最高人民法院、最高人民检察院的一项重要职权,是适用法律的一项重要制度。新中国成立以来,最高人民法院在党中央的正确领导和全国人大常委会的监督指导下,高度重视司法解释工作,单独制定和与最高人民检察院联合制定了3000多件司法解释,这些司法解释对于服务党和国家工作大局,推动立法的修改和完善,统一法律适用标准,促进严格、公正司法,保障人民群众合法权益等方面,发挥了重要作用,作出了突出贡献。加强司法解释工作,就是要紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的要求,适应建设公正高效权威的社会主义司法制度的需要,加大司法解释工作力度,适时发布高质量的司法解释,统一执法办案的尺度,为严格、公正司法提供明确的依据。规范司法解释工作,就是要着力推进司法解释规范化建设,进一步完善司法解释的工作程序,保证司法解释制定过程公开透明,有利于权力机关对司法解释工作的监督,有利于吸纳社会公众的意见和建议,有利于通过司法解释凝聚全社会的法治与司法智慧,不断提高司法解释的质量和水平。
  2.加强和规范案例指导
  案例指导制度是贯彻党的十七大部署的司法改革举措而诞生的新事物,2010年,最高人民法院、最高人民检察院和公安部分别发布了关于案例指导工作的规定,正式确立了中国特色的案例指导制度。几年来,最高人民法院精心挑选,先后共发布了30多件指导性案例,公安、检察机关也相继发布了一些指导本部门工作的指导性案例。人民法院发布的指导性案例涉及刑事、民事、行政审判和国家赔偿、民事执行等工作领域,对于统一裁判标准,实现同案同判,发挥了重要作用,受到社会各界高度评价。加强案例指导,就要在每年数以千万计的司法案例中,及时选择那些对司法审判有普遍指导意义,对人民群众学法、用法、守法有示范作用的案例,作为指导性案例正式发布,以充分发挥其统一法律标准、指导案件审判和宣传社会主义法治的重要作用。规范案例指导,就是要统一指导性案例的编选标准、工作程序、指导范围和发布机制,提高案例指导工作规范化水平,确保案例指导制度健康发展,使之在通过个案解读法律和统一法律适用标准方面发挥独特作用。
(三)推进以审判为中心的诉讼制度改革
  刑事诉讼是一个科学的制度体系,包括侦查制度、公诉制度、辩护制度和审判制度等。我国的刑事诉讼是流水线型的,其中侦查机关负责立案和侦查,侦查程序终结后将案件移送公诉机关。公诉机关负责审查起诉和向法院提起公诉,审判机关负责审判。根据刑事诉讼法规定,三机关在刑事诉讼活动中分工负责、互相配合、互相制约,这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度,其优点是三机关分工明确,各司其职,有利于刑事案件的办理效率。但是,随着法治的发展进步,人民群众对司法保障人权的意识不断增强,也暴露出一些问题:一是冤假错案时有发生,严重损害司法公信。二是一些公诉案件到了审判阶段以后,由于关键证据没有收集或者没有依法收集,或者起诉的案件没有达到“案件事实清楚、证据确实充分”的定案要求,使审判机关既难以依法定罪也难以依法宣告无罪。如果强行下判,则可能造成冤假错案,如果依法放人,又难以承受来自社会各方的巨大压力,当事人往往被超期羁押,人民群众反映强烈。三是刑事诉讼中审判程序难以发挥对其他诉讼程序的制约作用,严重影响刑事司法尺度的统一和刑事司法公正,必须深化刑事司法改革,推进建立以审判为中心的诉讼制度。十八届四中全会为此规定:“推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”
  在刑事诉讼中,审判程序是刑事诉讼的最后一道程序,是最公开透明的诉讼程序,是参与的诉讼主体最多的诉讼程序,也是最终对案件作出裁判并承担法律责任的诉讼程序。因此,推进以审判为中心的诉讼制度改革,就是要高度重视、切实发挥审判程序的职能作用,促使侦查程序和公诉程序始终围绕审判程序的要求进行,确保侦查程序和公诉程序的办案标准符合审判程序的法定定案标准,从源头上防止事实不清、证据不足的案件或者违反法律程序的案件“带病”进入审判程序,从而有效防范冤假错案,提高办案质量,节约诉讼资源,确保侦查、起诉的案件经得起法律的检验。
(四)保证庭审在刑事诉讼中发挥决定性作用
  十八届四中全会规定:“全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”这一规定,突出强调了两个要求,一是全面贯彻证据裁判原则,二是充分发挥庭审的决定性作用。
  全面贯彻证据裁判原则。证据裁判原则是现代刑事诉讼普遍遵循的基本原则,是指认定案件事实和定罪量刑,必须根据依法查明的证据进行,裁判案件要以事实为根据,认定事实要以证据为根据,证据是认定案件事实的唯一根据。没有证据不得认定事实,更不得认定犯罪。全面贯彻证据裁判原则,就是在诉讼活动中,所有办案机关和诉讼参与人,都要树立重证据、重调查研究、不轻信口供的意识,坚持依法收集、固定、保存、审查和运用证据,坚持用证据说话,用证据证明案件事实,不搞非法证据,不搞虚假证据,不认定没有证据支持的事实,用严密的证据链条锁定犯罪事实。不仅重视收集和采信证明被告人有罪的证据,而且重视收集和采信证明被告人无罪的证据;不仅要坚持有罪则判,而且要坚持疑罪从无。
  保证庭审发挥决定性作用。庭审是以审判为中心的诉讼制度的关键环节,是诉讼参与人参与诉讼活动、行使诉讼权利的主要场所。充分发挥庭审的功能作用,对于确保案件质量至关重要。保证庭审发挥决定性作用,要求办案机关和诉讼参与人都要围绕庭审开展诉讼活动,做到诉讼资源向庭审集中,办案时间向庭审倾斜,办案标准向法庭看齐。确保案件证据展示、质证、认证在法庭,证人、鉴定人作证在法庭,案件事实调查、认定在法庭,诉辩和代理意见发表、辩论在法庭,直接言词原则体现在法庭,当事人及其辩护、代理律师的诉讼权利行使在法庭,公正裁判决定在法庭,裁判说理讲解在法庭,等等。因此,确保庭审在实现案件裁判的实体公正和程序公正,有力打击犯罪和有效保障人权,有效防范冤假错案发生等方面发挥决定性作用,是严格、公正司法的必然要求。
(五)建立健全保障严格司法的办案责任制
  推进严格司法,必须建立健全科学的司法权力运行机制,落实好办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制两项工作机制,确保谁办案谁负责,谁违法谁担责。十八届四中全会对此明确规定:“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。”
  1.实行司法人员分类管理制,明确各类司法人员的工作职责、工作流程和工作标准
  十八届三中全会指出,“建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”十八届四中全会进一步要求明确各类司法人员的工作职责、工作流程和工作标准。
  最高人民法院院长周强在落实十八届四中全会的讲话中进一步指出,要贯彻落实党的十八届三中全会和中央有关文件关于司法人员分类管理的要求,在建立符合职业特点的司法人员管理制度的基础上,明确法官、检察官、司法辅助人员和人民警察的司法工作职责,对每一类司法人员行使的司法权力和承担的司法责任,作出科学、具体的规定,把每一项司法权力都关进制度的笼子里,做到有权必有责,用权受监督,违法必追究。坚决纠正有法不依、司法不严、违法不究行为。要以建立中国特色社会主义司法权力运行机制为依托,以案件信息化系统为平台,构建确保严格、公正、高效办案的侦查工作流程、公诉工作流程和审判工作流程,依法管控好办案期限预警、办案程序监控和办案风险评估等办案流程的关键节点,让各个办案流程依法公开运行有机衔接,使违法办案无处藏身。要大力推进司法规范化建设,科学设立符合司法规律的办案程序公正的评价标准、办案质量效率的评价标准和办案人员工作业绩的考核标准,以明确、统一的工作标准激励先进、带动后进,倒逼司法人员严格司法。
  2.实行办案质量终身负责制
  十八届三中全会要求“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。”十八届四中全会进一步要求实行办案质量终身负责制。
  司法人员对所办理案件的质量终身负责,这是“让审理者裁判、由裁判者负责”的具体化,是司法责任制的延伸。案件质量涉及事实真相是否查明,法律适用是否正确,当事人权利是否受到依法保护或非法侵害等重要问题,司法人员对案件质量终身负责,就是终身对法律负责,对历史负责,对人民利益负责。因此,必须针对各类司法人员职责和各类案件的具体情况,建立科学合理、切实可行的案件质量终身负责制度,坚持用制度保证司法案件的高质量。
  3.实行错案责任倒查问责制
  司法机关办理案件,受客观条件和主观能力所限,发生错案难以完全避免。关键是要敢于面对错案,及时查清造成错案的原因,从错案中汲取经验教训,并用严格的制度防范错案。实行错案责任倒查问责制,一是建立错案倒查制度,二是建立错案问责制度。倒查就是在错案发生以后,要立即组织有关人员,立即启动倒查程序,实事求是地分析错案发生的主客观原因,认定错案的性质和错案危害后果、社会影响等,为错案追究提供依据。对于社会广泛关注的错案,还要向社会公开有关信息,及时回应社会关切。问责就是在查明错案原因的基础上,根据责任人的主观过错程度,追究其应当承担的法律责任。对于故意枉法或者重大过失造成错案的,不负责任将死刑案件或者其他重大案件办成错案的,错案发生后拖延不纠造成损失扩大或恶劣社会影响的,要依法从严追究。情节恶劣的,直至追究相关责任人的刑事责任。
【延伸阅读】
  办案质量终身负责制
  办案质量终身负责制,是指法官、检察官、警察各自对办理的案件承担法定责任,这种责任从办案之日起一直延续终身,如果所办理的案件出了问题,无论过去了多长时间,只要办案人员还活着,就要依法追究他的责任。实行办案质量终身负责制,一旦出现冤假错案,就要循着案件办理的全过程,倒查造成冤假错案的原因,并据此追究有关办案人员的责任,这将对办案人员形成强有力的监督制约,有效避免冤假错案的发生。可以说,建立办案质量终身负责制是司法体制改革的一个关键环节,紧紧抓住办案质量终身负责制这个“牛鼻子”,司法体制改革的很多问题就可以迎刃而解。

第四节 人民群众参与司法

【本节导引】
  人民群众参与司法,是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。十八届四中全会提出的“坚持人民司法为人民,依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益”,表明了人民群众参与司法的重要性和迫切性。目前,人民陪审员制度改革试点正稳步推进。
【事件回放】
  天津1446名陪审员统一佩戴徽章参审
  5月25日上午,59岁的人民陪审员曲怡红胸前佩戴着一枚人民陪审员徽章,步入天津市滨海新区人民法院汉沽审判区,参审一起刑事案件。至此,天津1446名人民陪审员全部统一佩戴徽章参审案件。
  为进一步增强人民陪审员的尊荣感、责任感、使命感,天津市高级人民法院为全市人民陪审员统一制作配发了人民陪审员徽章。徽章由六种图案组成,其中有四种图案取自法徽,包括麦穗、齿轮、华表和天平,象征人民陪审员在案件审判过程中,与法官享有同等权利,承担相应义务。另外,设计采用了长城图案,代表人民陪审员制度是中国特色社会主义政治制度和司法制度的重要组成部分;外围设计采用了金色环形图案,象征人民陪审员代表广大人民群众在阳光下参与司法、见证司法、监督司法。同时,用“中国天津”字样标明人民陪审员履职的区域。该设计已经国家知识产权局批准授予了专利权。
  据介绍,人民陪审员佩戴自己群体的徽章,不仅宣示了其司法身份,也使国家授予的司法权力和服务大众的职业责任进一步形象化。同时,有助于消减当事人的质疑,增强当事人对人民陪审员身份的认知与认同,使人民陪审员能够更加充分发挥职能作用。当事人也更加直观地监督人民陪审员言行,并形成一种倒逼工作机制,激励人民陪审员时刻保持良好的司法形象。
【主体内容】
  坚持人民司法为人民,依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。
一、保障人民群众参与司法的重要意义
  人民群众参与司法,是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。《决定》提出的“坚持人民司法为人民,依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益”,表明了人民群众参与司法的重要性和迫切性。
(一)保障人民群众参与司法是人民主权原则的直接体现
  我国是人民民主专政的社会主义国家,宪法明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民是国家的主人,有权参与各项国家事务的管理。司法权作为国家权力的重要组成部分,不论是权力的产生,还是权力的运行,都应全面贯彻人民主权的宪法原则。一方面司法权由人民赋予,司法机关由人民代表大会产生并对其负责、受其监督,保证了司法权的人民属性;另一方面,人民群众参与司法,在司法环节依法行使国家权力,是人民主权原则在司法活动中的具体体现。
(二)保障人民群众参与司法是维护公平正义的客观需要
  公正是司法的生命线。公众参与是司法正当性和公正性的必然要求。司法公正不能脱离社会公正而孤立存在。公民参与司法有助于正确地认定事实和适用法律,有利于保证司法权力运行的公正性,促进社会公正与司法公正的统一。审判的独立性和职业化是现代司法的重要特征,但也有容易导致司法官僚化、专制化、神秘化的弊端。通过人民群众参与司法,建立司法人员与社会公众的互动,将公民朴素的社会正义感和公平感与司法人员的职业判断相结合,可以体现司法权对社会生活经验的尊重,消除公众对于司法活动的距离感,使裁判更易于得到当事人和社会公众的认同。人民群众参与司法活动对于培养公正意识、形成守法习惯也具有重要作用。
(三)保障人民群众参与司法是扩大司法民主的基本途径
  司法民主是我国社会主义司法制度的本质所在,也是建设中国特色社会主义民主政治制度的组成部分。社会公众能否广泛且深入地参与司法活动,已成为衡量一个国家民主与法治发达程度的标志之一。保障人民群众参与司法,不仅是司法汇聚民智、尊重民意的重要方式,更是遏制司法专横的主要手段。当前,人民群众参与司法的主要途径是人民陪审员制度和人民监督员制度。十八届四中全会在全面总结这两项制度运行实践情况的基础上,要求进一步拓宽人民群众参与司法的渠道,对于促进司法民主具有重要意义。
(四)保障人民群众参与司法是强化司法监督的重要手段
  不受监督的司法权容易导致司法的专横和不公。全面推进依法治国,深化司法体制改革,不仅要确保司法机关依法独立公正行使职权,更要强化对司法权的监督制约。司法机关依法独立行使职权也必须接受公众的参与和监督。其中,参与是监督的前提和条件,只有切实保障人民群众广泛深入地参与司法,保障对司法工作的知情权、参与权、表达权,才能充分发挥人民群众的监督作用,防止司法擅断,有效维护当事人的合法权益。
二、完善人民陪审员制度
(一)人民陪审员制度的改革进程
  人民陪审员制度是人民群众依法参与司法、监督司法的最直接方式,是健全司法权力监督体系、促进司法公正、提高司法公信力的重要措施。人民陪审员来自人民群众,代表人民群众,具有通民情、知民意的优势,可以与职业法官在思维、知识上形成优势互补,有助于促进司法公正,提高司法公信力。
  长期以来,我国人民陪审员制度发挥了积极作用,但仍然存在一些不足之处,主要表现为人民陪审员数量少,选任过于“精英化”,社会公众参与司法的广泛性、代表性不够;陪审案件范围不够明确,职权与职责不相匹配,退出和责任追究机制缺乏,履职保障机制不完善等问题。这些问题制约了人民陪审员制度功能的充分发挥,并由此产生了诸如“陪而不审、审而不议”的现象。
  为了进一步完善人民陪审员制度,十八届四中全会提出:完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。
  2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。会议指出,要围绕改革人民陪审员选任条件和选任程序、扩大人民陪审员参审范围、完善人民陪审员参审案件机制、探索人民陪审员参审案件职权改革、完善人民陪审员退出和惩戒机制、完善人民陪审员履职保障制度等重要环节开展试点,提高人民陪审员广泛性和代表性,发挥人民陪审员制度的作用。
  2015年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》,授权最高人民法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省(区、市)各选择五个法院(含基层人民法院及中级人民法院)开展人民陪审员制度改革试点工作,对人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等进行改革。试点期限二年,自最高人民法院会同有关部门制定的试点具体办法印发之日起算。试点地区暂时调整适用全国人大或全国人大常委会制定的相关法律或全国人大常委会做出的相关决定。试点工作应当遵循法律所规定的诉讼制度的基本原则,有利于推进司法民主,促进司法公正,保障人民群众有序参与司法,提升司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
  2015年4月25日,最高人民法院、司法部印发了深改组第11次会议审议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》。
  2015年5月20日,最高人民法院、司法部发布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》。
(二)完善人民陪审员制度的具体措施
  根据深改组第11次会议审议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》,将在以下方面完善人民陪审员制度。
  1.改革人民陪审员选任条件
  方案规定,改革人民陪审员选任条件,体现为“一升一降”。“一升”是指将原来担任人民陪审员的年龄从23周岁提高到28周岁,“一降”是指学历要求从大专以上降低到一般具有高中以上文化学历。此外,方案规定农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重的人不受学历要求限制,进一步扩大人民陪审员选任范围,强调要吸收普通群众,兼顾社会各阶层人员的结构比例,实现人民陪审员的广泛性和代表性。
  2.完善人民陪审员选任程序
  方案规定,完善人民陪审员选任程序,将过去单位推荐和个人申请担任人民陪审员改革为基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民(或者当地常住居民)名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人,会同同级司法行政机关进行资格审查,征求候选人意见,从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3-5倍的人员作为人民陪审员,提请同级人大常委会任命,进一步增加选任的广泛性和随机性,提高选任工作透明度和公信度。
  3.扩大人民陪审员参审范围
  方案合理界定并适当扩大人民陪审员参审范围,规定涉及群体利益、社会公共利益的,人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件,原则上实行陪审制审理。首次规定可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件,原则上实行人民陪审制审理。第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的,可以实行人民陪审制审理。
  4.完善人民陪审员参审案件机制
  针对司法实践中一些人民陪审员“陪而不审、审而不议”的现象,方案就完善人民陪审员参审案件机制提出一系列改革举措,例如合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例,探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制,健全人民陪审员提前阅卷机制,完善人民陪审员参加合议庭评议程序,严格落实人民陪审员合议庭笔录和裁判文书签名确认制度。
  5.探索人民陪审员参审案件职权改革
  探索人民陪审员参审案件职权改革是本次方案的一大亮点举措。党的十八届四中全会决定提出,逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。为贯彻落实四中全会精神,方案规定,人民陪审员在案件评议过程中独立就案件事实认定问题发表意见,不再对法律适用问题进行表决。要求审判长应将案件事实争议焦点告知人民陪审员,引导人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见,但不得妨碍人民陪审员对案件事实的独立判断。
  6.完善人民陪审员履职保障机制
  人民法院及各相关单位应当为人民陪审员履职提供相应便利和保障,人民陪审员制度实施所需经费列入人民法院业务费预算。人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施。
  方案提出坚持权利义务相统一原则,公民经选任为人民陪审员的,无正当理由不得拒绝履行陪审职责;建立对人民陪审员无正当理由拒绝履行陪审职责,有损害陪审公信或司法公正等行为的惩戒制度。
  方案不仅明确了人民陪审员退出情形,完善人民陪审员退出机制,而且加强了对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护,对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则,维护人民陪审制度权威性。
三、构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制
  十八届四中全会对司法公开提出了具体要求:构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书,杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。
(一)司法公开的重要意义
  司法公开是司法民主的必然要求,是人民司法为人民的具体体现。司法公开的重要意义包括:
  第一,司法公开可以满足人民群众对司法工作的知情权、参与权、表达权和监督权需要。
  第二,司法公开有利于促进司法公正,以透明保廉洁,提高司法权威和公信力。
  第三,司法公开是提高司法工作质量的重要途径。只有司法公开,使执法司法权在阳光下运行,才能防止暗箱操作,倒逼、促使司法人员谨慎用权、恪尽职守,最大限度地压缩徇私舞弊的空间,实现公正廉洁司法。
  第四,司法公开是不断深化司法体制改革的重要内容,也是建立公正高效权威的社会主义司法制度的重要方面。
(二)开放、动态、透明、便民的阳光司法机制的含义
  所谓开放、动态、透明、便民,是一个统一、完整的体系。就开放来说,要求破除司法工作神秘化的认识和做法,让司法走进民众,让民众参与司法。就动态来说,是指司法公开是一个长期、持续、不断深化、与时俱进的过程。司法公开只有进行时,没有完成时;只有起点,没有终点。就透明来看,是指司法公开是切切实实的公开,真正把司法工作置于人民群众监督之下,而不是标签和空洞的口号,不是做秀、摆花架子。就便民来说,是指司法公开的目的和实际效果是方便当事人和其他诉讼参与人,方便群众,简单实用,方便快捷。
(三)开放、动态、透明、便民的阳光司法机制的内容
  1.审判公开
  人民法院审理案件,除法律规定的特殊情形外,一律公开进行。庭审全程同步录音或录像,并入卷存档。全面推行审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设,逐步实现四级人民法院依法公开的生效裁判文书全部统一上网公开。
  2.检务公开
  建立检察机关终结性法律文书公开制度,对存在较大争议或者在当地有较大社会影响的拟作不起诉、不符检察机关处理决定的申诉案件,主动或依申请公开审查、公开答复。
  3.警务公开
  公安机关要健全执法信息、流程、内容公开机制。
  4.狱务公开
  司法行政机关建立减刑、假释、保外就医公开制度。建立执行机关、法院、检察院减刑、假释、保外就医网上信息平台。
【延伸阅读】
  聚焦人民陪审员制度七大改革
  2015年4月20日上午,记者从十二届全国人大常委会第十四次会议第一次全体会议上获悉,最高人民法院向全国人大常委会提交议案,拟在北京、江苏、陕西等10个省市区共计50个含基层人民法院及中级人民法院在内的法院开展人民陪审员制度改革试点工作。
  根据最高人民法院对《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定(草案)》的说明,记者了解到,拟定的本轮人民陪审员制度改革试点工作,主要包括改革人民陪审员选任条件、完善人民陪审员选任程序、扩大人民陪审员参审范围、完善人民陪审员参审案件机制、探索人民陪审员参审案件职权改革、完善人民陪审员的退出和惩戒机制、完善人民陪审员履职保障制度等七个方面。
  人民陪审员选任条件,本轮改革思路是把担任人民陪审员的年龄条件从23周岁提高到28周岁,学历条件将从一般为大专以上文化学历,改为一般应当具有高中以上文化学历,但是农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。
  就人民陪审员选任程序,改革思路是建立和完善人民陪审员随机抽选机制,将陪审员由个人申请和组织推荐,改为基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民或者当地常住居民名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人,制作人民陪审员候选人名册,建立人民陪审员候选人信息库。基层和中级人民法院会同同级司法行政机关对人民陪审员候选人进行资格审查,征求候选人意见,从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员,建立人民陪审员名册,提请同级人大常委会任命。
  就人民陪审员参审范围,改革思路是明确涉及群体利益、社会公共利益的,人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件,以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件,原则上实现人民陪审制审理。第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的,可以实行人民陪审制审理。
  就人民陪审员参审案件机制,改革思路是合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例,探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制,并健全人民陪审员提前阅卷机制。
  就人民陪审员参审案件职权,改革思路是逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题,充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势,提高人民法院裁判的社会认可度。人民陪审员在案件评议过程中,独立就案件事实认定问题发表意见,不再对法律适用问题发表意见。
  就人民陪审员的退出和惩戒机制,改革思路是坚持权利义务相统一原则,保障公民陪审权利,明确公民陪审义务。建立人民陪审员职责豁免机制。建立对人民陪审员无正当理由拒绝履行陪审职责、有损陪审公信或司法公正等行为的惩戒机制。明确人民陪审员退出情形,完善人民陪审员退出机制。
  就人民陪审员履职保障制度,改革思路是加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护,对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则,维护人民陪审制度权威性。人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工作或薪酬待遇等不利措施。人民陪审员制度实施所需经费,列入人民法院业务费预算予以保障。

第五节 加强人权司法保障

【本节导引】
  人权是指个人应当享有的权利和自由,是十分丰富复杂的政治法律概念。人权具有普遍性、自然性、历史性、社会性和法律性。十八届四中全会提出“加强人权司法保障”,并规定了一系列制度保障措施。
【事件回放】
 
  呼格吉勒图案是指1996年4月9日,内蒙古自治区呼和浩特市毛纺厂年仅18周岁的职工呼格吉勒图被认定为一起奸杀案凶手。案发仅仅61天后,法院判决呼格吉勒图死刑,并立即执行(又称4•09毛纺厂女厕女尸案)。2005年,被媒体称为“杀人恶魔”的内蒙古系列强奸杀人案凶手赵志红落网。其交代的第一起杀人案就是4•09毛纺厂女厕女尸案,从而引发媒体和社会的广泛关注。
  2014年11月20日,呼格吉勒图案进入再审程序,再审不进行公开审理。12月15日,内蒙古自治区高级人民法院对再审判决宣告原审被告人呼格吉勒图无罪,之后启动追责程序和国家赔偿。2014年12月30日,内蒙古高院依法作出国家赔偿决定,决定支付呼格吉勒图父母李三仁、尚爱云国家赔偿金共计2059621.40元。
  12月19日,内蒙古公、检、法等部门启动呼格吉勒图案的追责调查程序。呼格吉勒图案专案组组长、呼和浩特市公安局副局长冯志明 ,涉嫌职务犯罪。2014年12月17日,呼格吉勒图冤案制造者呼市公安局副局长冯志明被捕。与该案有关的刑警队长、副队长、检察官、法官均被追责。
【主体内容】
一、加强人权司法保障的重要意义
  人权是个人应当享有的权利和自由,是十分丰富复杂的政治法律概念。人权具有普遍性、自然性、历史性、社会性和法律性。随着经济社会法治的发展,人权的内涵越来越丰富,人们实际享有的权利和自由越来越多。在我国,尊重和保障人权,让每一个人享有越来越多的权利和自由,保障人权不受非法侵犯,是社会主义制度的本质要求,是全面建成小康社会的重要目标,是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容,是我们党坚持执政为民、立法机关坚持立法为民、执法机关坚持执法为民、司法机关坚持司法为民的重要方面。
  在法治国家中,司法权力是维护人权的坚强后盾,司法程序是人们依法、理性维权的基本途径,司法机关是保障人权的责任主体,保障人权是司法机关的重要职责。当个人权利遭受非法侵害,受害人向司法机关寻求救济时,司法机关必须依法履职,按照法定程序和要求,及时惩罚非法侵权行为,为受害人提供强制性救济。落实十八届四中全会提出的加强人权司法保障部署,能够更加积极地发挥司法机关的人权保障作用,更加有力地惩罚各种违法侵权行为,更加有效地促进个人享有和行使权利与自由。
  从司法权与其他公权力的关系看,司法权既具有维护和支持其他公权力依法行使、发展人权的功能,又具有防范和制裁其他公权力恣意行使、侵犯人权的功能。因此,加强人权司法保障,对于保障司法机关及时对侵犯人权的公权力“亮剑”,依法制止、制裁当前一些地方和机关在管理和执法过程中时有发生的侵犯人权现象,监督公权力依法严格行使,并促使司法机关坚持严格公正司法,从制度机制上保证在司法活动中自己不侵犯人权,都具有十分重要的意义。
二、加强人权司法保障的制度保障
(一)完善对行政强制措施的司法监督制度
  行政强制措施是行政执法权的重要内容,是行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。根据我国行政强制法的规定,行政强制措施有限制公民人身自由,查封场所、设施或者财物,扣押财物,冻结存款、汇款,以及其他行政强制措施等5类。行政机关对公民采取行政强制措施,必须针对具体的当事人,符合法律规定的情形,依照法律规定的程序,按照法律规定的时限和范围,并允许行政相对人寻求司法救济。但在实践中,行政强制措施的使用存在违法设立行政强制措施的种类和执行方式、违反法定程序采取行政强制措施、滥用行政强制措施、超范围采取行政强制措施、超时限采取行政强制措施,以及以行政强制措施代替行政处罚等情形,严重侵犯公民合法权益。为解决这些问题,十八届四中全会规定:“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。”
  理解十八届四中全会的上述规定,要把握以下几点:一是要加大司法机关的监督力度和监督责任,保证司法监督的及时性和有效性;二是要扩大司法监督的主体范围,为检察机关监督行政强制措施提供法律依据;三是要依法赋予公民对地方或部门行政机关违法设立行政强制措施种类或方式提起行政诉讼的权利,加强法院对行政强制措施适用的监督,维护国家法治统一;四是要在坚持事后监督的同时,强化对行政强制措施实施过程中的司法监督,及时纠正违法行政强制措施或防止损害扩大;五是要完善相关法律,为受到违法行政强制措施侵害的当事人提供便捷的司法救济或请求国家赔偿途径等。
(二)强化诉讼权利保障制度
  诉讼权利是当事人和其他诉讼参与人依法享有的重要人权,在一定程度上反映国家的法治水平和人权保障水准。我国法律高度重视诉讼权利的保障问题,作出了一系列规定。但是,随着社会发展和法治进步,有些规定还需要进一步完善,现有的规定也没有完全落实,社会公众、律师群体和新闻舆论要求进一步强化人权司法保障的呼声十分强烈。十八届四中全会为此作出了“强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障”的规定。
  强化诉讼权利保障,一是要以深化司法公开为抓手,切实保障当事人及其辩护人、代理人等诉讼参与人的知情权,让他们打一场明明白白的官司;二是要切实保障诉讼参与人在诉讼活动中发表诉辩意见和提出主张的权利,可以考虑推广某些办案机关的做法,探索实行在每一个诉讼环节结束前,办案人员都要问诉讼参与人“你还有没有话要说”的制度,直到听到“没有了”的回应后才进入下一个诉讼环节,从而充分保障诉讼参与人的说话权利;三是要为诉讼权利受到不当限制或者非法侵犯的当事人提供畅通的救济通道,完善诉权救济机制。
(三)健全落实刑事基本原则的法律制度
  罪刑法定原则是我国刑法规定的基本原则,其基本含义是法无明文规定不为罪,法无明文规定不处刑,定罪处刑不得溯及既往等。疑罪从无和非法证据排除是我国刑事诉讼法确立的基本规则,要求认定犯罪必须以确实、充分、合法的证据为依据,达不到事实清楚、证据确实充分的,不得对被告人宣告有罪,对非法证据必须依法排除。针对司法实践中这些原则没有完全落实,相关制度措施不健全等情况,十八届四中全会作出了“健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度”的规定。
  落实十八届四中全会上述规定,一是要加强司法解释和司法行为规范化建设,把这些基本原则及相关规定全面加以落实;二是要适时修改完善刑法、刑事诉讼法等相关法律,把这些原则的精神和要求进一步具体化,形成可操作的法律规则规范;三是要完善相关配套制度建设,确保这些基本原则有效贯彻落实到执法办案的各个阶段和各个环节。
(四)完善防范和纠正刑讯逼供、非法取证和冤假错案的司法监督机制
  十八届四中全会对此专门规定:“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。”
  落实上述规定,要以坚持司法三机关分工负责、相互配合、相互制约原则为基础,从源头上完善司法监督制约机制,要加强检察机关对刑事侦查活动的监督,尤其要发挥审判程序对侦查活动的制约作用,切实解决司法机关在一些案件中只注重配合、不注重制约的问题。一是要通过落实和强化检察机关的监所监督职责,加强监所的规范化管理,发挥律师在侦查活动中的监督作用,健全讯问犯罪嫌疑人、被告人的全程同步录音录像等,建立预防刑讯逼供的办案机制;二是要通过大力推进执法、司法行为规范化建设,深化司法公开制度建设,落实非法证据排除制度,以及强化违法取证责任追究制度等,建立预防非法取证的办案机制;三是要通过落实疑罪从无原则,完善错案责任倒查机制和办案责任终身负责机制等,建立预防冤假错案的机制,从根本上、源头上有效防范冤假错案。
(五)建立切实解决执行难的法律制度
  当前,国家强制执行法律尚不健全,处理涉案财物的司法程序缺乏健全的法律规范,一些被执行人恶意逃避执行、暴力抗拒执行相当普遍。这些现象既加剧了执行难,又容易造成执行乱;既严重影响申请执行人实现胜诉权益,又容易侵害案外人合法权益。社会各界对此高度关注。为有效解决这些问题,十八届四中全会明确规定:一要以从根本上解决执行难为目标,“制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”,切实防止执行乱和执行软;二要“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度”,对暴力抗拒执行和恶意逃避执行的被执行人,加大曝光和制裁力度,使之不敢抗拒执行、不能抗拒执行司法机关作出的生效法律文书,依法保障胜诉当事人及时实现权益。
(六)保障当事人依法行使申诉权利
  申诉权是我国宪法和法律赋予当事人的监督权和救济权。保障当事人行使申诉权利,对于监督国家机关依法行使职权,为合法权益受到侵害的当事人提供合法理性的救济渠道非常必要、十分重要。十八届四中全会对如何保障当事人的申诉权利,提出了明确要求。
  一是要树立保障当事人申诉权利的理念。有关机关和部门对当事人依法进行的申诉行为,不得采取扣押申诉材料、限制申诉人人身自由、扣押申诉人合法财产、拦卡堵截申诉上访活动等非法手段加以限制和阻挠。对当事人合法正当的申诉请求,要认真办理,依法及时解决问题,防止申诉程序空转和申诉权利虚置。
  二是要落实终审和诉讼终结制度。对人民法院依法作出的终审裁判,认定事实和适用法律没有错误的,不得因当事人的无理申诉随意提起再审,坚决维护终审裁判的权威,防止案件终审不终;对因申诉和依照法律规定启动再审程序后作出的生效裁决,没有事实和法律错误的,要依法及时终结诉讼程序,同时做好对当事人的服判息诉工作,不得因当事人无理继续申诉而反复提起再审,防止案件该结不结。
  三是要实行诉访分离制度。依法将涉法涉诉信访和普通信访明确区分,对属于司法机关职责范围的涉诉信访,由司法机关依法办理,依法终结,信访部门不再插手处理;对于不属于涉法涉诉的普通信访,由国家信访部门处理,不得进入司法程序,切实体现司法机关和信访部门分工负责,各司其职,形成合力。
  四是要逐步实行律师代理申诉制度。这是十八届四中全会对申诉制度的重要创新,对解决人民群众申诉难,防止一些当事人乱申诉和无理申诉,杜绝别有用心的人利用申诉损害司法权威和司法公信,甚至制造事端或谋取非法利益,非常重要。为了保障经济上困难的当事人也能够获得律师代理申诉的权利,十八届四中全会还规定“对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围”,从而为律师在申诉活动中发挥职能作用和当事人充分行使申诉权利,提供了有效的制度保障。
【延伸阅读】
  《关于完善法律援助制度的意见》
2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。会议指出,法律援助工作是一项重要的民生工程,要把维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点,紧紧围绕人民群众实际需要,积极提供优质高效的法律援助服务,努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。要适应困难群众的民生需求,降低门槛,帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题。要注重发挥法律援助在人权司法保障中的作用,加强刑事法律援助工作,保障当事人合法权益。要通过法律援助将涉及困难群体的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决,有效化解社会矛盾,维护和谐稳定。各级党委和政府要高度重视法律援助工作,不断提高法律援助工作水平。第

六节 加强对司法活动的监督
【本节导引】
  十八届四中全会积极回应全党全社会对司法公正的期盼,把加强对司法活动的监督作为促进司法公正的主要内容,部署了新形势下法治监督体系建设的重大任务和具体要求,对于确保公正司法、增强司法公信力、推进法治中国建设具有十分重要的作用。
【事件回放】
 
  12年前,检察院推出人民监督员制度时,就曾引发大量关于这一制度的探讨。
【主体内容】
  十八届四中全会积极回应全党全社会对司法公正的期盼,把加强对司法活动的监督作为促进司法公正的主要内容,部署了新形势下法治监督体系建设的重大任务和具体要求,对于确保公正司法、增强司法公信力、推进法治中国建设具有十分重要的作用。
一、加强对司法活动监督的重要意义
  第一,加强对司法活动的监督,是司法领域践行执政为民宗旨、把权力关进制度笼子的必然要求。
  第二,加强对司法活动的监督,是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。
  第三,加强对司法活动的监督,是解决司法突出问题、完善中国特色社会主义司法制度的必然要求。
二、我国的司法活动监督体系
(一)检察机关的法律监督
  十八届四中全会指出:“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”
  1.人民检察院是我国的专门法律监督机关
  我国宪法规定,人民检察院是国家的专门法律监督机关。作为法律监督机关,人民检察院依法行使职务犯罪的侦查、审查逮捕和提起公诉三项职权,并依法对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼进行全程监督。
  2.人民检察院司法活动监督的特点
  检察机关对司法活动的监督与其他形式的监督共同构成了对司法活动的监督体系。与其他形式的监督相比,检察机关的监督有着不可替代的特点。
  一是法定性。即对司法活动的监督是宪法法律赋予人民检察院的职责。
  二是专门性。首先是监督对象和范围的专门性。从监督对象上看,包括公安机关、人民法院、刑罚执行机关。从监督范围上看,包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的全部活动。其次是监督方式和途径的专门性。从监督方式来看,包括要求说明理由、提出口头纠正意见、提出书面意见、提出书面违法纠正意见书、提出检察建议、建议更换办案人、提出再审检察建议、抗诉、立法查办司法人员的职务犯罪等。从途经来说是多样的、丰富的。
  三是程序性。人民检察院对司法活动的监督,是一种程序性的功能,即发现违反行为后,启动纠正违法行为程序,督促被监督机关、人员纠正诉讼违法行为,但并不包办、替代被监督对象行使实体上的权利。
  四是有效性。人民检察院对司法活动的监督是依照法律的授权和法定程序进行的,是一项严肃的司法活动,具有相应的法律效力,必然引起一定的法律后果。
(二)人民监督员的监督
  1.人民监督员制度的重要意义
  人民监督员制度是最高人民检察院按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求,为加强对检察机关查办职务犯罪工作的监督,提高执法水平和办案质量,探索并在全国实行的一项重要制度。
  检察机关是国家的法律监督机关。监督者更需要接受监督。这些年司法改革和检察改革围绕检察权行使的关键环节、重点部位特别是职务犯罪的侦查权出台了一系列监督制约措施。其中,引入外部监督力量对检察权行使的重要环节开展硬性监督的制度就是人民监督员制度。这些制度的诞生顺应了司法民主的潮流、提出了人民群众参与司法、监督司法的法治精神;加强了人权保障,有利于防止和纠正侦查活动中的违法行为,保障当事人合法权益,促进司法公正;有效规范了执法行为,提高了办案质量;促进了检察机关依法独立公正行使检察权,进一步强化了检察机关的法律监督作用。
  2.人民监督员制度的发展过程
  从2003年起,最高人民检察院开始试点人民监督员制度,通过从人大代表、政协委员以及其他社会各界人士中选聘人民监督员,对检察机关行使职务犯罪侦查权的活动进行监督。这项创新举措得到了中央、全国人大常委会的批准和社会各界的广泛认可,并在实践中不断完善。经过多年的试点,2010年10月起开始在全国检察机关全面实行人民监督员制度。十八届三中全会专门提出要求,“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道”。2014年中央批准的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》提出,新一轮司法改革的一项重要任务是改革人民监督员选任方式,完善人民监督员监督程序,推动人民监督员法治化。十八届四中全会强调,完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。
  3.人民监督员制度的完善内容
  一是进一步改进人民监督员选任方式。目前由省、市两级司法行政机关负责人民监督员的选任管理和初任培训。司法行政机关建立人民监督员库,检察机关采取随机抽取的方式选任。为解决自己选人监督自己的质疑,进一步增强人民监督员选任工作的公信度。
  二是扩大人民监督员的监督范围。人民监督员的监督范围经历了在实践中不断调整扩大的过程。人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督:
  1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;
  2.超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;
  3.违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;
  4.拟撤销案件的;
  5.拟不起诉的;
  6.应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;
  7.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的;
  8.犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;
  9.采取指定居所监视居住强制措施违法的;
  10.阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的;
  11.应当退还取保候审保证金而不退还的。
  三是完善监督案件的程序。进一步明确参与监督具体案件的确定程序,完善案件材料提供和案情介绍程序,增设复议程序。
  四是完善人民监督员知情权保障制度。探索建立人民监督员监督事项告知制度、人民监督员参与案件跟踪回访和执法检查制度。
  此外,人民监督员制度产生至今已经10多年,成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。作为完善人民监督员制度的一个重要方面,应当研究适时将人民监督员制度在立法上加以规定,推动人民监督员制度法治化。
(三)舆论监督
  舆论监督是社会主义法治监督体系的重要组成部分,也是社会主义民主政治进程的重要推动力量。当前,随着网络、微博、微信等新媒体迅速发展,舆论监督对促进司法公正、提升司法公信的影响越来越大。十八届四中全会适应新的形势,对重视和规范舆论监督提出了专门要求。
  十八届四中全会指出,司法机关要及时回应社会关切。规范媒体对案件的报道,防止舆论影响司法公正。
  1.司法机关应及时回应社会关切
  司法机关要及时回应社会关切。要以更加开放、坦诚、自信的态度,坚持阳光司法,以执法办案信息公开作为重点,着力推进案件信息查询、重大案件信息和典型案例发布等工作,以正确的方式传播真实的声音。要认真听取媒体的意见、建议和批评,尤其对媒体反映的司法活动和队伍中的问题,更要高度重视、认真核查,情况属实的依法依纪严肃处理;情况不实或有偏差的,客观平和说明情况,争取社会公众理解支持。
  2.规范舆论监督行为
  要规范媒体对案件的报道,防止舆论影响司法公正。政法宣传工作既要遵循新闻工作的规律,又要遵循司法工作的规律。媒体要从履行社会责任出发,加强对法治新闻报道特别是案件报道的审核把关,确保合法性和准确性。要坚持社会效果第一,对重大敏感案事件理性报道,避免炒作渲染。对司法机关的正确行动要予以支持,加强释疑解惑。对司法机关尚未正式确认的案件事实,不要仅凭当事人一方的描述进行报道。对司法机关正在办理的案件,不要发表倾向性的评论意见。
三、依法规范司法人员对外交往行为
  司法人员的对外交往行为,体现司法形象,影响司法公正。司法人员任何不当行为都有可能导致公众对司法公正的怀疑,从而动摇人们对法治的信念。正因为此,世界上许多国家都对司法人员对外交往行为作出严格限制,严禁法官与当事人、律师私下会见,要求避免参加任何与司法公正有冲突的活动。
  十八届四中全会指出:“依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为,坚决惩治司法掮客行为,防止利益输送。”
(一)法律对司法人员对外交往行为的规范
  我国法律对司法人员对外交往行为作出了严格规范。刑事诉讼法第29条规定,审判人员、检察人员、侦查人员不得接受当事人及其委托的人的请客送礼,不得违反规定会见当事人及其委托的人。法官法第32条、检察官法第35条规定,法官、检察官不得私自会见当事人及其代理人,接受当事人及其代理人的请客送礼。最高人民法院、最高人民检察院和司法部先后就规范法官、检察官与律师的相互关系出台制度规定,法官、检察官职业道德基本准则也对司法人员的对外交往行为予以规范和限制。
(二)十八届四中全会进一步筑牢了防止司法腐败的隔离墙
  为进一步筑牢防止司法腐败的隔离墙,十八届四中全会充分吸收司法实践经验,明确要求“依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为”,强调“严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为,坚决惩治司法掮客行为,防止利益输送”。这些规定对司法人员的对外交往行为划出了底线,不仅有利于树立司法人员的公正形象,避免当事人和社会公众对司法公正的怀疑,也为司法人员建立起一道有效屏障。
  2015年6月5日,中央全面深化改革领导小组深改组第十三次会议讨论通过了《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》。
四、加强司法作风建设,坚决惩治司法腐败
  司法作风反映和体现着党的作风,关系党和国家的形象。十八届四中全会着眼于建立健全作风建设长效机制,对司法作风建设作出新的部署,为建设过硬司法队伍提供了重要遵循。
(一)严格落实“三个坚决”,持续整治司法不正之风
  十八届四中全会鲜明提出:坚决破除各种潜规则,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案;坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风;坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。这“三个坚决”,一针见血指出了人民群众对司法机关最不满意的突出问题,切中了司法不正之风的要害。各级司法机关要始终紧紧盯住自身的问题不放,努力根除司法作风的顽瘴痼疾,以改进作风的新成效取信于民。
(二)坚决扫除司法领域的腐败现象
  十八届四中全会响亮提出:“对司法领域的腐败零容忍,坚决清除害群之马。”这充分体现了我们党反对司法腐败、维护司法廉洁的坚定决心和鲜明态度。司法机关是国家免疫系统的重要组成部分,是营血卫气、祛邪扶正、保证社会肌体健康的重要力量。司法领域的腐败不仅影响司法的公正和廉洁,损害法治的权威和公信,而且影响人民群众对法治的信心、对党和国家的信心,最终影响党和国家事业健康发展。对司法领域的腐败问题必须零容忍,如果掉以轻心,就是对党和人民的事业不负责任,就是失职甚至渎职!各级司法机关要按照中央要求,坚持以最坚决的意志、最坚决的行动扫除司法领域的腐败现象,坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,坚决清除害群之马。
(三)建立法律职业终身禁入制度
  十八届四中全会提出,对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。这是我们国家法治史上最严格的法律从业人员惩戒制度,体现了党中央对法治工作队伍一贯的从严要求,也体现出法律职业的严肃性和神圣性。法律职业以追求和维护公平正义为使命,法律从业人员必须信仰法治、坚守法治,带头遵纪守法,坚守职业良知。只有这样,社会公众才有理由相信我们能维护公平正义。
【延伸阅读】
  深化人民监督员制度改革方案
  2015年2月27日中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。同年3月7日,最高人民检察院、司法部联合下发了《关于印发<深化人民监督员制度改革方案>的通知》。3月11日,最高人民检察院办公厅负责人对《方案》进行了解读。
  ●新增四种情形纳入监督范围
  在原有七种监督情形的基础上,将查办职务犯罪案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”、“采取指定居所监视居住强制措施违法的”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”、“应当退还取保候审保证金而不退还的”等四种情形纳入人民监督员监督范围。
  ●改革人民监督员的选任机制和管理方式
  明确在省级人民检察院和设区的市级人民检察院分别设置人民监督员,人民监督员由司法行政机关负责选任。司法行政机关按照人民监督员的选任条件和选任程序,综合考虑报名者的政治素质、代表性和群众基础等因素,选任人民监督员,并规定在人民监督员拟任人选中,机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。
  明确司法行政机关要建立与人民检察院共享的人民监督员信息库。当有案件需要启动人民监督员监督程序时,要从这个信息库中随机抽选确定人民监督员人选。司法行政机关负责对人民监督员的初任培训,会同同级人民检察院对人民监督员进行专项业务培训,建立人民监督员考核制度,对有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的,司法行政机关可以决定免除其人民监督员资格等。检察机关将配合司法行政机关做好相关工作。
  在此次改革中,《方案》明确提出由司法行政机关负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工作,参与具体案件监督的人民监督员,从司法行政机关建立的人民监督员信息库中随机抽选产生。自此,人民监督员的选任和管理完全脱离检察机关,从制度上解决了“检察机关自己选人监督自己”的问题,提高了人民监督员制度的公信力和权威性。
  ●设置复议程序确保监督评议不流于形式
  目前,规范人民监督员制度运行的文件是2010年最高检下发的《关于实行人民监督员制度的规定》。按照这一规定,人民监督员对所监督案件形成表决意见后,按程序提交检察机关审查。如果检察长不同意人民监督员的表决意见,应当提交检察委员会讨论决定。但是,如果检察委员会的最终处理决定还是与人民监督员表决意见不一致,检察机关向参加监督的人民监督员作出说明后,此次案件监督程序就走完了。因此,许多人民监督员认为,仅经过一次监督而无救济程序,监督评议容易流于形式,监督效果很难保证。有一句法谚,有权利就有救济。针对人民监督员监督意见效力偏弱、多数人民监督员意见未被采纳时缺乏救济程序等问题,《方案》设置了复议程序,明确检察机关处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见,经反馈说明后,多数人民监督员仍有异议的,可以提请人民检察院复议一次。
  ●三项机制保障人民监督员了解案情
  知情是监督的前提,也使参与更有针对性。实践中,许多人民监督员都反映,在开展监督工作时,对检察机关职务犯罪案件不了解,知情渠道少,缺乏制度保障。最高检办公厅负责人说,针对这些问题,《方案》提出建立三项机制:一是建立职务犯罪案件台账。每个检察机关都要对职务犯罪立案情况,对犯罪嫌疑人采取强制措施情况,扣押财物的保管、处理、移送、退还情况,以及刑事赔偿案件办理情况建立相应台账,供人民监督员查阅,便于人民监督员了解案件办理情况和发现监督线索。二是建立人民监督员监督事项告知制度。检察机关要告知举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属有关人民监督员可以进行监督的事项,他们就有关情况可向人民监督员反映,由人民监督员启动监督程序。三是建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等制度。检察机关开展职务犯罪案件跟踪回访、执法检查、执法评查等工作,可以邀请、组织人民监督员参加。在查封、扣押职务犯罪案件犯罪嫌疑人财物和文件时,可以邀请人民监督员现场监督。目的是丰富人民监督员的监督形式,更好地发挥人民监督员的监督作用。

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