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 考试系统领导干部考试 → 2015年领导干部网上学习内容第五章
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2015年领导干部网上学习内容第五章
来源: 静海普法网站 作者:tj_a_yi 发表日期: 2016/5/13 9:09:32 阅读次数: 81 查看权限: 普通文章

第五章  增强全民法治观念 推进法治社会建设

第一节 推动全社会树立法治意识

【本节导引】
  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),从党和国家事业发展的战略高度,对全面推进依法治国做出了一系列新的重大部署,是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。我们一定要认真学习领会,坚决贯彻落实。《决定》提出了推动全社会树立法治意识的重要任务。推动全社会树立法治意识,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚决捍卫者,对于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家具有重要意义。
【事件回放】
  不法分子非法盗取倒卖公民个人信息现象严重
   近年来,随着现代化通讯技术和互联网技术的普及,公民个人信息资料屡屡被窃,不法分子通过倒卖公民个人信息牟取暴利,致使公民的个人隐私和财产安全受到前所未有的威胁。当记者在百度上输入“飞信聊天记录”、 “qq聊天记录”等字样的时候,很容易看到“飞信聊天记录查看器”、“飞信消息查看器”、“qq聊天记录查询”、 “查别人qq聊天记录保证100%成功”等内容。记者尝试通过某著名购物网站购买了一款即时聊天工具的聊天记录查看器。卖方为记者推荐了4款服务级别不同的软件:看以后短期的聊天记录、看以后较长期的聊天记录、看以后所有的聊天记录、看过去没有删除的聊天记录和以后所有的聊天记录。这4款软件的价格依次递增,但最贵的软件服务也没有超过100元。人民日报记者试着花50元购买了一款,并在对方的指引下,在自己的电脑上成功安装这款软件,此后,记者惊奇地发现,自己通过某即时聊天工具所进行的所有聊天内容都会发送到安装时所指定的信箱中。
  从2012年初开始,在公安部统一部署指挥下,北京、河北、山西等20个省区市公安机关开展集中行动,严厉打击侵害公民个人信息违法犯罪活动,短短两个月内共抓获犯罪嫌疑人1700余名,挖出非法出售公民个人信息的“源头”38个,摧毁侵害公民个人信息的数据平台和“资源大户”161个,打掉从事非法讨债、非法调查等违法犯罪活动的“非法调查公司”611个,狠狠打击了此类违法犯罪活动的嚣张气焰。公安部有关负责人表示,公安部高度重视打击侵害公民个人信息违法犯罪活动,去年的集中行动是公安部直接部署指挥、打击侵害公民个人信息违法犯罪的第一仗,今后将始终对此类犯罪保持严打高压态势,加强源头治理,堵塞监管漏洞,坚决维护公民个人信息安全和人民群众合法权益。公安机关也提醒广大群众,要切实增强个人信息保护意识,不要轻信或轻易将个人信息提供给无关人员;发现个人信息被泄露并造成严重后果的,要及时向公安机关报案。
【主体内容】
  推动全社会树立法治意识,关键要大力弘扬以法治为主要内容的社会主义核心价值,把道德教育与法治教育紧密结合,弘扬中华优秀传统文化,增强法治的道德底蕴,强化规则意识,倡导契约精神,尊崇公序良俗;要引导民众正确认识法治,树立权利与义务对等、利益与责任并存的法治思维;要健全普法宣传教育机制,加强对普法工作的领导;要把法治教育纳入精神文明创建内容,开展群众性法治文化活动,健全媒体公益普法制度,加强新媒体新技术在普法中的运用,提高普法实效。
一、全社会树立法治意识是全面推进依法治国的基础
  十八届四中全会提出,法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法30周年大会上的讲话中也明确指出,宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力出自人民真诚的信仰。这一重要论述,深刻揭示了法律权威的根本源泉,为维护法律权威指明了根本途径。为什么说法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰呢?第一,人民的内心拥护和真诚信仰是检验法律是否科学合理的重要标准。任何法律,如果条文内容不科学、不合理,必然不会成为有权威的法律。人民群众是社会的主体,法律是为人民服务的,法律意志最终是人民意志的集中体现。所以,人民拥不拥护、满不满意是检验法律科学性、合理性的重要标准。第二,人民内心拥护和真诚信仰是保障法律有效实施和发挥作用的重要力量。法律的生命力在于实施。而法律要真正有效实施和发挥作用,首先全社会要信仰法律,否则将沦为一纸空文。
  如果一个社会大多数人对法律没有信任感,认为靠法律解决不了问题,那就不可能建成法治社会。因此,一定要引导全社会树立法治意识,使人民发自内心地信仰和崇敬宪法,把法律规定内化为行为准则,积极主动地遵守宪法和法律。只有这样才能全面推进依法治国,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,奠定坚实的思想基础。党中央、国务院历来高度重视法治建设,高度重视培育全社会的法治意识。党的十八大明确提出法治是治国理政的基本方式。党的十八大以来,习近平总书记站在党和国家事业发展全局的高度,多次就全面推进依法治国、建设社会主义法治国家和培育全社会法治意识发表重要讲话,明确提出了全民推进依法治国的总体布局、主要任务和总体要求,标志着我们党对社会主义法治建设规律的认识和把握达到了新高度和新境界。伴随着我国法治建设的进程,全社会的法治意识也在不断增强。但是必须看到,当前我国社会中,信权不信法、信钱不信法、信访不信法的现象依然存在。究其原因,根子就在于全社会法治意识还没有真正树立。推动全社会树立法治意识,依然是一项长期而艰巨的任务。
二、深入开展法治宣传教育
  党的十八届四中全会明确提出,要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,深入开展法治宣传教育。开展全民普法、把法律交给亿万人民群众,是人类法治发展史上的一大创举。自1985年以来,我国已经制定实施了六个五年普法规划。30年来的法治宣传教育,有力提高了全体公民的法律素质,增强了全社会的法治意识。从法制宣传教育到法治宣传教育,内涵发生了深刻变化,既包括对法律体系和法律制度的宣传,也包括对立法、执法、司法、守法等一系列法律实践活动的宣传,更加突出了法治理念和法治精神的培育,更加突出了运用法治思维和法治方式能力的培养。要认真贯彻落实党的十八界四中全会精神,深入开展法治宣传教育,传播法律知识,弘扬法治精神,在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围。
(一)把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作
  要持之以恒地开展法治宣传教育,深入学习宣传以宪法为核心的各项法律法规,深入学习宣传中国特色社会主义法律体系,使全体公民广泛了解和掌握相关法律知识。要注重对法治理念、法治思维和法治信仰的培育,通过多种形式和途径,弘扬社会主义法治精神,培育社会主义法治文化,使人民群众充分相信法律、自觉运用法律,形成遇事找法、解决问题靠法的行为习惯。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,是全面推进依法治国总目标的重要内容。全民守法就是任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权力或权利、履行职责或义务。人民群众是法律实施的重要主体,是全面推进依法治国的根本力量。
(二)完善国家工作人员学法用法制度
  国家工作人员是代表国家行使公共权力、管理国家和社会事务的公职人员,是国家各项法律法规的实施者、执行者,是社会主义法治建设的组织者、推动者,其法治意识和法律素质对于全面推进依法治国具有重要影响。党中央历来高度重视国家工作人员学法用法工作。习近平总书记指出,各级领导干部法治观念如何、能不能坚持依法办事,对全社会具有重要示范作用。党中央、国务院转发的“一五”普法规划到“六五”普法规划,始终坚持把领导干部和公务员列为全民普法重点对象。十八届四中全会提出,“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键,完善国家工作人员学法、用法制度”。这是党中央着眼于推动全社会树立法治意识,对国家工作人员学法用法工作提出的新要求。为了坚决贯彻落实十八届四中全会的精神,首先要完善国家工作人员学法制度,其次要健全国家工作人员用法制度,最后要建立督促国家工作人员学法用法的制度机制。
(三)把法治教育纳入国民教育体系
  培养社会主义合格公民是建设社会主义法治国家的基石。弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,增强全社会尊法、学法、守法、用法意识,必须从每一个青少年抓起。十八届四中全会明确要求,“把法治教育纳入国民教育体系,从青少年抓起,在中小学设立法治知识课程。”这具有十分重要的指导意义,在贯彻落实过程中应把握以下3个重点。第一,从制度建设上确保法治教育成为国民教育体系重要内容。按照中央新的部署,今后将加快推进把法治教育纳入国民教育体系的相关制度建设,重点是制定学校法治教育工作规程,在中小学普遍设立法治知识课程。第二,遵循青少年成长规律特点提高法治教育的实效性。中小学教育要坚持立德树人导向,创新教育教学方式。第三,营造学校教育、家庭教育、社会教育紧密结合的良好环境。从各地经验看,设立专门的青少年法治教育基地是十分有效的途径,有利于集约整合资源、提升教育效果,克服师资经费不足以及教育实效不佳等问题。
三、健全普法教育机制
  普法宣传教育是动员全社会共同开展法治宣传教育的重要保障。十八届四中全会提出“健全普法宣传教育机制”,对深入开展全民普法工作提出了新的要求。普法宣传教育是一项社会系统工程,涉及社会的方方面面。要通过加强领导、明确责任、健全制度,健全普法宣传教育机制,提高普法工作的实效。
(一)健全普法领导体制和工作机制
  各级党委和政府要把普法工作作为全面推进依法治国的一项基础性工程,切实加强领导,进一步健全党委领导、人大监督、政府实施、政协支持、各部门齐抓共管、司法行政机关组织协调、全社会共同参与的领导体制和工作机制,更加有效地动员全社会力量开展普法,形成普法工作全民参与、普法成果全民共享的格局。要持之以恒地制定实施全民普法五年规划,健全完善普法五年规划与年度计划相结合、日常宣传与主题宣传相结合、面向全民与抓好重点对象相结合的推进机制,实现普法教育点面结合、面向全民与抓好重点对象相结合的推进机制。
(二)健全落实普法责任制
  国家机关对于全民普法肩负着重要责任。立法机关要通过公布法律草案征求意见、立法听证等多种形式,动员社会各方面广泛参与立法,把立法过程变为宣传法律的过程。各部门、各单位要落实“谁执法谁普法”的普法责任制,向群众广泛宣传相关法律法规,在执法办案中开展法治教育。要发挥宣传、文化、教育部门和人民团体在普法教育中的职能作用,把宣传法律作为宣传文化教育工作的重要任务,作为各人民团体联系群众、宣传群众的重要内容,广泛普及法律知识,弘扬法治精神。要健全媒体公益普法制度,落实媒体的社会责任,加大媒体新闻宣传的法治含量。
(三)加强普法工作者队伍建设
  一是建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法活动,发挥典型案例的示范作用,增强法治宣传的教育性和说服力。二是加强普法讲师团建设,健全各级普法讲师团组织,广泛聘请法律大专院校和实务部门的优秀人才参与讲师团,完善讲师团普法宣讲制度。三是加强普法志愿者队伍建设,鼓励具有一定法律素养、热心普法工作的人员加入志愿者队伍,大力发展法律职业人员、大专院校法律专业师生志愿者,支持他们因地制宜采取多种形式开展普法宣传教育。四是加强法治宣传工作部门和各部门行业从事法治宣传工作的人员队伍建设,充实力量、强化素质,努力提高他们组织开展全民普法宣传的能力。
(四)大力推进普法工作创新
  一要进一步创新普法工作理念。坚持服务大局,紧紧围绕党和国家工作大局来谋划和开展法治宣传教育,推进法治宣传教育工作更好地服务经济社会发展;坚持以人为本,大力宣传与人民群众生产生活密切相关的法律法规,引导群众依法表达诉求、维护权益;坚持“普治”并举,大力推进多层次多领域依法治理和法治创建活动,使全民普法始终与法治实践同步推进。二要进一步创新普法工作方式方法。认真总结30年全民普法的成功经验,善于抓住重点,针对不同对象,分类施教,提高法治宣传教育的针对性和实效性。三要加强新媒体新技术在普法中的运用,注重应用网络、微博等新兴媒体,为公众提供全方位的学法平台。四要广泛开展群众性法治文化活动,吸引广大人民参与、寓教于乐。
四、形成守法光荣、违法可耻的社会氛围
  建设法治社会,需要有一个守法光荣、违法可耻的社会氛围。十八届四中全会提出,要形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。这既是建设法治社会的重要条件,也是建设法治社会的重要任务。形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,需要多个方面共同推进。
(一)用严格执法和公正司法引领守法光荣、违法可耻的社会氛围。
  执法人员的法治观念、执法水平等对社会成员影响很大。如果执法人员自己不守法,执法不严,再好的法律也是一纸空文。时间一长势必造成守法成本高、违法成本低,对社会成员形成负激励。从司法层面上讲,公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线,是形成守法光荣、违法可耻社会氛围的重要推动力。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正则具有致命的破坏力。司法公正存在于每一个具体的案件之中,存在于每一个当事人的具体感受之中。人民群众每一次求告无门,每一次经历冤假错案,损害的都不仅仅是他们的合法权益,更是法律的尊严和权威,是他们对社会公平正义的信心。
(二)用领导干部带头守法带动守法光荣、违法可耻的社会氛围。
  各级领导干部法治观念如何,能不能坚持依法办事,对全社会具有重要示范作用。领导干部带头信法、守法,在工作和生活中坚持依法办事、行事,是形成守法光荣、违法可耻的社会氛围的重要带动力量。如果领导干部不信法、不尊法、不守法,甚至严重违法,将会在群众中造成恶劣影响,对法治社会具有极大破坏作用。因此,建设法治社会,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,领导干部带头守法是关键。领导干部必须以身作则,严格信法、尊法、守法,决不能以言代法、以权压法、徇私枉法,要以上率下,为广大群众做好表率作用。
(三)用加强法治宣传教育引导守法光荣、违法可耻的社会氛围。
  人民群众知晓法律和使用法律,法律才有活性。普法是法治建设中的重要环节,是培养公民法治意识和法治思想的重要方式。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,各级党委和政府要加强对普法工作的领导,深入开展法治宣传教育,健全普法宣传教育机制,把法治教育纳入国民教育体系,开展群众性法治文化活动,健全媒体公益普法制度,加强新媒体新技术在普法中的运用,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。
(四)用提高违法成本推动守法光荣、违法可耻的社会氛围。
  部分社会成员之所以有法不依、知法犯法,甚至屡错屡犯,重要原因是违反成本太低,违法没有付出成本或者违法还得利。因此,必须坚决改变“违法成本低、守法成本高”的现象,加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,让违法者付出必须要付出的代价,甚至是几倍、几十倍的代价,在全社会真正确立守法者得实惠、违法者付代价的正确导向和价值规则,形成全社会敬畏法律、不敢违法的法治环境,使遵守法律成为全体人民共同追求和自觉行为。
五、增强法治的道德底蕴
  党的十八届四中全会十八届四中全会指出,加强公民道德建设,弘扬中华优秀传统文化,增强法治的道德底蕴。这即是法治建设的重要要求,也是法治发展的基本方向。法律是成文的道德,道德是内心的法律,二者相互依存、相互促进,具有天然的联系和共同的价值取向。推动全社会树立法治意识,必须加强公民道德建设,全面提高公民道德素质,使法治成为人们的道德追求。
(一)坚持法治建设与道德建设相结合
  习近平总书记多次强调,要坚持依法治国和以德治国相结合,把法治建设和道德建设紧密结合起来,把他律和自律紧密结合起来,做到法治与德治相辅相成、相互促进。纵观人类社会发展史,一些法律之所以成为恶法,归根结底,是因为法律失去了道德底蕴。所以推进法治建设必须首先从法律形成这个源头上增进法治的道德底蕴。从根本上讲,就是要推进科学立法、民主立法,提高立法质量。这就要求立法工作必须坚持以民为本、立法为民的理念,贯彻社会主义核心价值观,把公正、公平、公开原则贯穿于每一部法律法规制定的全过程。要通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成、制度保障等,把道德建设融入法治建设各环节,强化规则意识,倡导契约精神,弘扬公序良俗,用良好的道德风尚引领全体公民自觉守法、维护法律权威。
(二)全面提高公民道德素质
  没有全社会思想道德水平的提高,法治建设的底蕴就不会深厚,增强法治的道德底蕴就会失去坚实基础。法律是外在约束,是他律;道德是内在自觉,是自律。仅有法律的外在约束,缺失道德内在自觉,即使是最严厉的外在约束,国家和社会也治理不好。要加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育,深入实施公民道德建设工程,加强和改进思想政治工作,深化群众性精神文明创建活动,广泛开展志愿服务,推动学雷锋活动、学习宣传道德模范常态化,引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。
(三)发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用
  党和国家高度重视并大力加强社会主义思想道德建设,干部群众的道德荣誉感和道德自觉性不断提升,公民文明素质和社会文明程度不断提高。同时也要看到,国内外环境深刻变化,经济社会深刻变革,人们的思想观念、价值取向日益多元,追求真善美与道德行为失范相互交织,诚信缺失、价值观扭曲的问题依然存在。要根据经济社会发展的需要和人民群众的愿望要求,把道德领域的一些突出问题纳入法律调整的范围,加大执法、司法工作力度,弘扬真善美、制裁假丑恶。要深入开展道德领域突出问题专项教育和治理,把加强道德教育和依法解决问题、健全制度保障结合起来,让违法行为不仅受到法律制裁,也要受到道德谴责,引导人们强化道德观念和法治意识,推动形成崇法守信的社会风尚。
【延伸阅读】
 

第二节 推进多层次多领域依法治理

【本节导引】
  党的十八届四中全会提出推进法治社会建设的重大任务,强调要推进多层次多领域依法治理,提高社会治理法治化水平。我们要深入学习领会四中全会的精神,扎实推进多层次多领域依法治理,为推进法治社会建设、加快建设社会主义法治国家奠定坚实基础。
【事件回放】
  深圳市罗湖区的经验
   据《南方日报》日前报道,深圳市罗湖区近日召开会议,正式公布了深化社区治理体制改革的“一揽子”计划:以法治化思路,厘清了政府和社会、市场、个人在社区治理当中的职责及分工。“我们要改变过去政府大包大揽的社会管理方式,从过去‘不该管、管不了、管不好’的领域逐渐退出来,充分发挥各类社会组织的协同作用,形成党政社群互联、互补、互动的社区治理体系,让政府、市场、社会、个人等在经济社会事务中扮演不同角色,发挥不同作用,承担不同责任。”罗湖区委书记倪泽望说。
  党的十八届四中全会对于推进多层次多领域依法治理提出了明确要求。当前,我们关键是要抓好落实,要深入开展多层次多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理;要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用;要建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道;要发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。
【主体内容】
  党的十八届四中全会强调,要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。我们一定要按照中央的要求,大力弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全民法治观念,推进多层次多领域依法治理。
一、推进多层次多领域依法治理的重要意义
  依法治理就是运用法治方式进行社会治理。四中全会提出推进多层次多领域依法治理,是新形势下对法治建设提出的新要求,对于创新社会治理、维护社会稳定、推进法治社会建设,具有重要意义。
(一)推进多层次多领域依法治理是创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
  十八届三中全会从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,做出了创新社会治理体制的战略部署。法治是国家治理最基本的形式,社会治理是国家治理的重要内容。习近平总书记指出,国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现;法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。运用法律调节社会关系、维护社会秩序、规范人的行为,是依法治理的基本内容,也是古今中外历史反复证明了的有效方法。深入推进多层次多领域依法治理,在法治轨道上维护社会正常秩序、解决各种社会问题、协调各种社会利益关系、推动各项社会事业发展,对于推进国家治理体系和法治能力现代化,具有重要意义。
(二)推进多层次多领域依法治理是全面推进依法治国、加快法治社会建设的必然要求
  四中全会提出推进法治社会建设的明确要求。法治社会的重要特征是法律成为社会的基本准则,整个社会按照法律规范运行。随着我国经济社会快速发展,我国当代社会呈现出的社会层次立体化、社会主体多样化、社会利益差别化、社会矛盾复杂化的新型格局,法治愈加成为加强社会治理、实现社会善治的必然选择。深入推进多层次多领域依法治理,用法律上的事实判断是非、用权利义务关系衡量对错,不同层次、不同领域的社会关系得到规范协调,社会主体能够依法理性地表达诉求,社会矛盾纠纷能够依法按程序公正解决,对于推动建设全社会忠于、遵守、维护和运用宪法法律的法治社会,具有重要意义。
(三)推进多层次多领域依法治理是维护社会和谐稳定、实现国家长治久安的必然要求
  稳定是改革发展的基础和前提。当前,我国社会大局是稳定的,但维护社会和谐稳定任务仍然艰巨繁重。法治因其具有稳定性、连续性和权威性,对于维护社会和谐稳定具有基础性、长久性的作用。习近平总书记深刻指出,和谐社会本质上是法治社会。深入推进多层次多领域依法治理,把社会治理纳入法治化轨道,强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中权威地位,推动形成行止有法、办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好社会氛围,对于维护社会持续和谐稳定、实现国家的长治久安具有重要意义。
二、推进多层次多领域依法治理的主要任务
  法治创建活动是法治建设的有效形式和途径。十八届四中全会提出,深入开展多层次多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。这为进一步开展法治创建活动提出了明确要求。十八届四中全会在全面总结地方、部门和行业依法治理实践的基础上,对推进多层次多领域依法治理作出了全面部署。深入开展多层次多形式法治创建活动,就是要按照全面推进依法治国的总体部署和要求,认真总结实践经验,健全完善工作制度,丰富创建活动内容和形式,扩大创建活动领域和范围,优化创建活动途径和载体,创新创建活动模式和机制,提高创建活动的质量和水平,推动创建活动向广度和深度发展,使创建活动在法治建设中发挥更大的作用。
  在自“二五”普法开展普治结合的基础上,“五五”普法提出了法治创建活动,作为重要实践创新。2006年3月,党中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》明确提出了“开展法治城市、法治县(市、区)创建活动”的要求。为了指导法治创建活动有序开展,全国普法办2008年4月专门制定下发了《关于展开法治城市、法治县(市、区)创建活动的意见》,明确了法治创建工作的目标和指导标准。各地结合实际,制定完善创建制度,建立目标考核体系,探索创建活动模式,推动创建活动不断发展。法治创建活动在实践中探索出了不少好的做法,形成了许多有效模式,积累了不少宝贵经验,收到了显著实效,为深入开展法治创建活动提供了重要基础。
(一)深化基层组织和部门、行业依法治理
  深入推进法治城市、法治县(市、区)创建活动是深入开展法治创建活动的重点。要把推进法治城市、法治县(市、区)创建活动同全面推进依法治国各项工作紧密结合起来,进一步健全完善法治城市、法治县(市、区)创建活动工作制度,优化创建标准,扩展创建范围,深化创建内容,推动法治城市、法治县(市、区)创建活动上的质量、上水平、上台阶,全面提升市域、县域依法治理水平。
  深入推进部门行业依法治理是深入开展法治创建活动的新增长点。要紧密结合部门行业的自身职能和特点,围绕推进依法行政和依法管理,积极开展“依法治教”、“依法治税”、“依法治路”、“依法理财”等富有部门行业特色的依法治理专项活动,不断丰富各部门各行业的法治创建活动内容,推动提高部门行业依法治理的水平。
  深入推进基层法治创建活动是深入开展法治创建活动的重要方面。要进一步抓好农村、社区、企业、机关、学校、医院、科研院所等城乡基层单位法治创建工作,深入推进法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的活动,积极探索开展“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”、“诚信守法企业”、“依法行政示范窗口”等创建活动,在城市和农村基层深入开展法治创建活动,推进基层依法治理,促进基层民主法治建设。要把在农村开展法治创建活动作为深入开展基层法治创建活动的重要组成部分。以“民主法治示范村”为抓手,采用灵活多样的、农民群众喜闻乐见的形式,广泛宣传同农民群众生产生活相关的法律法规,突出遵纪守法、依法表达利益诉求等内容的宣传,注重法治宣传教育和法律服务相结合,提高农民群众法治观念,引导农民群众依法参与村民自治和其他社会管理活动,提高他们参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的能力;加强村党组织和村委会成员法治培训,提高他们运用法律手段管理基层事务、防范和处理矛盾纠纷的能力;开展农村“法律明白人”教育培训,发挥他们在开展法治宣传、法律咨询和化解矛盾中的作用,推动农村依法治理水平不断提高。
(二)发挥社会规范在社会治理中的积极作用
  法治是法律之治、规则之治。依法治理是依据完备的法律法规和制度规范体系所进行的社会治理。在社会治理规则体系中,法律法规居于基础性地位,我们日常所说的依法治理,主要就是依据法律法规进行社会治理。同时,现代社会纷繁复杂,社会治理规则体系也不是单一、同质的,而是由不同类别、不同层级、不同效力的社会规范构成的集合体,除国家法律法规之外,市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范,对其效力所及的组织和成员个人具有重要的规范、引导和约束作用,也是治理社会公共事务的重要依据和遵循。要制定完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程,推动形成多层次、多样化的社会治理规则体系,把那些可以通过社会成员契约合意自我规范或解决的问题交由社会规范或契约解决。要引导和支持城乡社区基层组织、行业和社会团体通过规约章程自我约束、自我管理,规范成员行为,依法维护成员合法权益。同时,要加强对市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范制订和实施情况的审查监督,确保这些社会规范不违反现行法律的明确规定,符合社会主义法治原则和精神。
(三)发挥人民团体和社会组织在法治建设中的积极作用
  我国社会主体数量众多,乡镇4万多个,建制村(居)80多万个,登记企事业法人1000余万家。这些基本社会单元的法治化程度,直接决定着整个社会的法治化水平。十八届四中全会提出,发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。这为发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用指明了基本方向,提出了明确要求。
  社会组织是推进法治社会建设的重要力量。我国社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位。这些社会组织具有同普通群众距离比较近、成员同质性比较高、联系面比较广、机制比较灵活等特点,具有深入基层群众、介于政府与社会之间、了解传递社会情况信息渠道多等优势,具有提供服务、反映诉求、规范行为的作用,一定程度上可以充当社会成员情绪舒缓平台、利益协商平台、应急处置平台以及联系政府与社会的“中介”、“桥梁”和社会矛盾化解的“传声筒” 、“缓冲带”,对化解社会矛盾、推进社会治理可以发挥政府起不到的、不好起的、起不好的作用。这些作用对法治社会建设是十分重要的,也是必不可少的。改革开放以来,我国社会组织发展很快,数量快速增长,质量稳步提高,在参与化解社会矛盾和推进社会治理方面的作用日益凸显,已经成为推进法治社会建设的重要力量。建设法治社会,需要有效发挥社会组织的积极作用。
(四)深入推进社会治安综合治理
  加强社会治安综合治理是解决我国社会治安问题的根本途径。要始终坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的工作方针,深入推进社会治安综合治理,努力建设平安中国,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。要依法严厉打击严重的刑事犯罪。对严重暴力、涉枪涉爆、拐卖妇女儿童、制贩毒品、危害食品药品安全等严重危害人民群众生命健康的犯罪活动,及时组织开展打击整治专项行动,保障人民生命财产安全。要依法严厉打击暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动能够,决不允许其形成气候。要完善立体化社会治安防控体系。着力建构党政主导、综治协调、部门负责、社会协同、全民参与的立体化社会治安防控体系建设格局,健全以源头防控、动态防控、重点防控、科技防控、网络防控、区域防控和网络防控为主要内容的立体化社会治安防控网,有效防范化解管控影响社会安定的问题。深入开展基层平安创建活动,深化社会治安重点地区排查整治,坚持最严格的安全生产制度,依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理,完善对严重精神障碍患者等特殊人群的救治管理机制,切实解决影响平安的突出问题,增强人民群众的安全感。最后,要加强互联网管理。依法治理网络空间,健全信息网络管理体系,全面推行网络实名登记制度,推动落实网络运营、服务主体法定义务,推进网络空间诚信体系建设,营造健康向上的网络环境。
三、推进多层次多领域依法治理的基本要求
  多层次多领域依法治理是法治社会建设的重要内容,是创新社会治理、实现社会善治的必由之路。在推进过程中,要切实把握以下几个方面:
(一)坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理
  习近平总书记深刻指出,社会治理是一门科学,治理与管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。新形势下推进多层次多领域依法治理,要更加突出党委和政府主导下的社会各方面参与,更加突出法治思维和法治方式,更加突出源头治理、综合施策。要坚持系统治理,自觉把社会治理置于经济社会发展全局中来考虑,放到推进国家治理体系和治理能力现代化的大局中来谋划,放到法治中国建设的战略布局中来推进。要坚持依法治理,善于用法治精神引领社会治理,用法治思维谋划社会治理,用法治方式破解社会治理的难题,把社会治理纳入法治轨道。要坚持综合治理,健全落实综合治理领导责任制,坚持发挥党委领导的核心作用、政府主导的作用,发挥相关部门职能作用、社会各方面协同作用、广大群众主体作用,形成社会治理整体合力。要坚持源头治理,坚持标本兼治、重在治本,推动社会治理向前端、向基层延伸。
(二)坚持人民主体地位
  人民是国家的主人,是社会的主体,也是推进依法治理、建设法治社会的主体。要以促进社会主义公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,仅仅依靠人民推进社会治理,充分调动人民群众参与依法治理的积极性,克服只讲“官治”、不讲“民治”,只讲治“民”、不讲治“官”的偏失,形成依法治理依靠人民、依法治理为了人民、依法治理成效造福于人民的良好局面。
(三)坚持运用法治思维和法治方式
  习近平总书记多次强调,各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式能力,在法治轨道上推进各项工作。要把法治要求落实到社会治理的各层次、各领域,发挥好法治对社会治理的引领、规范和保障作用。要坚持用法治思维和法治方式预防化解矛盾,引导和支持人们依法理性表达诉求、依法律按程序维护合法权益。各级领导干部要自觉带头守法,善于运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题,有效实施社会治理。
(四)坚持党委政府主导与调动社会积极性相结合
  要始终坚持党的领导,加强各级党委对各类社会主体依法治理的组织领导,确保依法治理沿着中国特色社会主义法治道路健康发展。各级政府要带头依法行政、严格执法,发挥示范带动作用,加强对各类社会主体依法治理活动的指导和监督,推动多层次多领域依法治理广泛深入开展。要尊重各类社会主体的依法治理主体地位,尊重基层和群众的首创精神,努力形成党政善治、社会共治、基层自治的良好局面。
【延伸阅读】
 

第三节 建设完备的法律服务体系

【本节导引】
  党的十八大以来,习近平总书记从党和国家事业全局的高度,对全面推进依法治国做了深刻阐述,提出了一系列新思想、新观点、新论断、新要求,进一步丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。习近平总书记在系列重要讲话和对司法行政工作重要指示中,对加大对困难群众维护合法权益的法律援助、加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题、努力做好公共法律服务体系建设、加强律师队伍建设等提出明确要求。党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国,明确提出建设完备的法律服务体系,阐明了法律服务在全面推进依法治国中的地位和作用,为新时期法律服务工作改革发展建设指明了方向。
【事件回放】
服务“入村进巷”
   2014年2月,司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》,就健全公共法律服务网络,拓展公共法律服务领域、整合公共法律服务资源等问题作出部署。构建“半小时”法律服务圈、建设乡镇法庭、推行乡村法律顾问制度。专家表示,四中全会为各地正在积极探索的法律公共服务实践树立了方向。“四中全会公报提出了推进公共法律服务体系建设的两个关键点:一是要扩大覆盖面,二是要强化公共法律服务。”中国社科院法学研究所研究员周汉华说,改革开放至今,我国的公共法律服务覆盖范围从仅限于请不起律师的犯罪嫌疑人,扩展到如今需要法律服务的低收入人群。而随着国家财力的不断增强,让法律服务惠及更广大的人民群众,也成为法治中国的题中之意。
  完备的法律服务体系不仅需要“量”的扩大,也需要“质”的提升。周汉华指出,因为服务的非营利性质,部分法律援助机构提供的服务质量不高,援助效果较差,群众意见较大。因此需要通过强有力的制度保障和法律规范,让公共法律服务体系能够切实发挥作用。构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系是一个系统的民生工程,涉及司法、财政、民政以及社会力量等多种环节。专家表示,在公报提出建设大方向后,十八届四中全会将如何通过更为具体的制度设计保障公共法律服务体系的可持续发展值得期待。
【主体内容】
  “建设完备的法律服务体系,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,完善法律援助制度,健全司法救助体系。”——党的十八届四中全会公报,对法律公共服务体系建设的论述引人注目。四中全会公报在许多民生问题上提出了极具操作性的目标,这是法治中国建设的重要基础。与十八届三中全会提出的“健全司法救助体系,完善法律援助制度”的表述相比,十八届四中全会公报强调“覆盖城乡居民的公共法律服务体系”是对三种全会改革要求的进一步展开,可以看出中央让依法治国方略真正落实的决心。
一、建设完备的法律服务体系是全面推进依法治国的重要内容
  完备的法律服务体系是全面推进依法治国的必备要素。法律的专业性很强。在法治社会里,不可能每个人都成为法律专家,但要保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。按照十八届四中全会要求,建设覆盖城乡居民的公共法律服务体系,充分满足人民群众的法律需求。我国的法律服务主要包括律师、公证、基层法律服务、法律援助等。改革开放以来,我国法律服务事业取得长足发展,法律服务制度不断健全,法律服务门类不断完善,法律服务队伍不断壮大。目前,全国共有律师25万多人,公证员1.2万多人,基层法律服务工作者7.1万多人,法律援助机构工作人员1.4万多人。法律服务已经全面介入国家经济社会生活的各个方面,在服务经济社会发展、维护人民群众合法权益、推进依法治国方面发挥着独特的作用。但也要看到,随着改革开放的全面深化、依法治国全面推进和公民法律意识不断增强,整个社会和人民群众的法律需求日益增长,对法律服务的要求越来越高。同时,我国法律服务体系也还存在总量不足、布局不均衡、结构不合理的问题,还不能满足经济社会发展和人民群众的实际需要。
  建设完备的法律服务体系,主要目标和任务包括:一是制度完备化。法律、法规不断完善,开展法律服务具有充分的法律依据。二是资源均等化。法律服务门类齐全,服务网络实现东中西部、城市与农村广覆盖,工作布局、力量分布科学合理,资源得到有效配置,功能得到充分发挥。三是队伍专业化。法律服务人员思想政治素质、业务素质和职业道德素质不断增强,有效满足经济社会发展对法律服务层次和质量的要求。四是运行机制化。法律服务体系自身具备科学、高效的增长机制、管理机制和保障机制,规模适度、结构合理、服务优良、运行有序,实现可持续发展。
  建设完备的法律服务体系,需要遵循和把握以下原则:一是坚持党的领导。坚持党的基本理论、路线、方针、纲领不动摇,自觉在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致性,始终坚持法律服务工作改革发展建设的正确方向。二是坚持服从服务大局。把服务大局贯彻于法律服务全过程,在服务党和国家工作大局中实现法律服务工作科学发展。三是坚持执业为民。把维护当事人合法权益作为基本职责,以人民群众满意为标准,努力提供优质高效的法律服务。四是坚持依法规范诚信执业。引导广大法律服务工作者牢固树立法治信仰、坚守法治精神,认真履行工作职责,模范遵守宪法和法律。五是坚持立足中国国情和实际。从中国国情出发,学习借鉴国外有益经验和做法,遵循法律服务体系建设规律,坚持和完善中国特色社会主义法律服务制度。
二、深入推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设
  建设完备的法律服务体系,是推进我国经济社会发展的必然要求。我们必须紧紧围绕经济社会发展的实际需要,把法律服务融入到五位一体建设各方面和全过程,着力推进实现法律服务全覆盖。
(一)健全完善公共法律服务网络
  要整合律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务资源,大力发展县域律师事务所和公证处,规范发展基层法律服务所,适应群众诉求需求设立司法鉴定机构,普遍建立县域法律服务中心和乡、村法律服务站点,方便群众及时就近获得法律帮助。要大力拓展公共法律服务领域,着力服务保障和改善民生,拓展教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域的法律服务,不断满足群众基本法律需求。要将公共法律服务体系纳入政府购买服务项目,为公共法律服务体系建设提供保障。
(二)切实解决基层和欠发达地区法律服务资源不足问题
  当前,我国法律服务发展很不平衡,经济欠发达地区和广大农村法律服务资源短缺。2013年以来,司法部和有关地方采取措施,通过设立律师事务所分所、选派优秀律师赴中西部执业和开展“1+1”法律援助志愿者行动等方式,基本解决了全国174个县没有律师的问题。要进一步完善政策扶持措施,建立激励法律服务人才跨区域流动机制,鼓励引导律师等法律职业人才到中西部和基层执业,巩固解决无律师县的工作成果,逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足的问题。
(三)大力发展法律援助事业
  法律援助事业体现了法律面前人人平等的宪法原则,是社会文明进步的重要标志。目前,全国每年办理的法律援助案件有110多万件,有力地维护了困难群众的合法权益。要适应整个社会,尤其是困难群众,日益增长的法律需求,完善法律援助制度,推动法律援助事业不断发展。要进一步落实法律援助政府责任,推动把法律援助事业纳入各地经济和社会发展规划,把法律援助经费纳入同级政府财政预算。要适时地调整法律援助经济困难标准和援助事宜范围,降低法律援助门栏,扩大援助范围。要大力发展法律援助工作者队伍,引导和督促律师履行法律援助责任,为法律援助工作提供充分的人才保障。
(四)拓展法律服务领域
  拓展法律服务领域是深度融合的有效途径。要切实做好与全面深化改革密切相关的法律服务工作,为促进完善我国基本经济制度、健全城乡发展一体化体制机制、建设社会主义民主政治制度、推进文化体制机制创新、推进社会事业改革创新、建立系统完整的生态文明制度体系等提供法律服务。着力服务经济持续健康发展,扩大公司律师试点,拓展知识产权、金融等新兴民商事业务领域,为市场在资源配置中起决定性作用提供法治保障。着力服务保障和改善民生,立足国家公共服务体系的重点领域,拓展教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域的法律服务。着力服务社会和谐稳定,健全完善法律服务人员参与信访、调解、群体性事件处置工作机制。
三、着力服务国家治理体系和治理能力现代化
  法治是治国理政的基本方式,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然路径。要通过建设完备的法律服务体系,努力为推进国家治理体系和治理能力现代化提供优质高效的法律服务。
(一)普遍建立法律顾问制度
  在党、政等各工作领域普遍建立法律顾问制度,是建设完备的法律服务体系的重要部署。党的十八大强调法治是治国理政的基本方式,提出到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。党的十八届三中全会提出,切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等,而且可以为政府重大行政决策、出台规范性文件等进行法律方面的研究论证和风险评估。通过吸收专家和律师参与法律顾问工作,政府法律顾问可以为各级政府决策提供专业的法律意见和建议,有效降低决策风险和成本,提高决策质量,有利于集中民智、凝聚民力、体现民意,对于建立健全依法科学民主决策机制,推动政府决策规范化、法治化具有不可替代的作用。
(二)提高法律服务质量
  国家治理体系和治理能力现代化的推进对我国法律服务业的服务能力和质量提出了新的、更高的要求。要树立质量至上的理念,加大法律服务的规范化、标准化和便利化建设,提供讲诚信、讲品质、有标准、有质量的法律服务。建立健全法律服务标准体系、强化服务全程化监管、建立健全服务质量评价机制等制度,确保服务质量。完善服务便民化措施,普遍设立便民服务窗口、简化受理程序、搭建跨区域协作平台,方便群众获得法律服务和法律援助。
(三)完善法律服务体制机制
  推进国家治理体系和治理能力的现代化,必然要求实现法治的现代化。要积极稳妥地推进法律服务制度和法律服务工作改革。抓紧完善律师执业制度以及权利保障机制、律师违法违规执业惩戒制度,加快推进律师行业扶持政策。逐步健全公证工作与司法审判、公共服务、社会管理等相衔接的立法设计和制度安排,大力推进公证执业监督管理体制和工作机制。健全完善基层法律服务制度规范,规范基层法律服务执业行为。扩大法律援助覆盖面,适时建立法律援助事项范围和经济困难标准动态调整机制;完善法律援助方式,探索新的受援制度;推进法律援助立法,不断提高法律援助法治化水平。
四、 切实维护司法公正
  让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义是建设完备的法律服务体系的工作目标。要明确肩负责任,努力促进司法公正。法律服务人员既是公平正义的守护者,也是司法公正的促进者。十八届四中全会在要求依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为,坚决惩治司法掮客行为,防止利益输送的同时,进一步规定对违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。建立职业禁入制度,并不是法律职业的特例和创新。不少其他职业也存在类似的规定,这也是国际上的通例。我国法律对法律职业从业者违法违纪的处理是严肃的,在相应的从业资格上也有一些规定。如《中华人民共和国法官法》第13条和《中华人民共和国检察官法》第14条都规定,法官(检察官)有因违纪或者违法犯罪不能继续任职的、退休的、辞职或者被辞退等行为的,应当依法提请免除其职务。但是该规定对因违法违纪被开除公职后是否可以从事律师等其他法律职业并不明确。《中华人民共和国律师法》第7条规定,申请人受过刑事处罚的(过失犯罪除外),被开除公职或被吊销律师执业证书的,不予颁发律师执业证书。
  《中华人民共和国公证法》第42条规定,公证员有私自出具公证书的,为不真实、不合法的事项出具公证书的,泄露在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私等行为之一,情节严重的,由省、自治区、直辖市人民政府司法行政机关吊销公证员执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任。因为故意犯罪或者职务过失犯罪受刑事处罚的,应当吊销公证员执业证书。可以看到,关于法律职业从业人员违法违纪被开除公职或者吊销执业证书的职业资格剥夺或者禁入的规定比较零散,条件、标准不尽一致,并且没有鲜明地提出终身禁止从事法律职业的规定,导致一部分被开除公职的原法官、检察官能够以律师身份进行执业或变相从事律师业务。对上述人员亮出红牌,立起不可触碰的高压线。根据十八届四中全会规定,不仅要终身剥夺其从事法律职业的资格,而且也不得允许其实际从事法律职业,其行为构成犯罪的要依法追究刑事责任。十八届四中全会规定的这些举措,有利于保证司法人员公正、廉洁司法,督促律师、公证员依法执业、坚守执业操守,体现了中央严管司法人员、对司法腐败零容忍的态度,以及对律师、公证员队伍严格管理的精神,维护了法律职业的严肃性和纯洁性。
  坚持司法为民、维护困难群众合法权益是法律援助工作的基本职责。要认真按照习近平总书记关于加大对困难群众法律援助必须坚持司法为民的要求,始终把维护人民权益作为根本出发点和落脚点,促进解决好困难群众打官司难的问题。认真履行法定职责,及时为符合条件的困难群众提供诉讼和非诉讼代理服务。加强侦察、审查、起诉和审判阶段法律援助工作,完善与公检法机关的协作配合,建立与司法救助的衔接机制,维护困难群众的合法权益。
五、 大力加强队伍建设
  全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治专门队伍至关重要。十八届四中全会指出:“把思想政治建设摆在首位,加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上,加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。”这为建设高素质法治专门队伍指明了方向。我国专门的法治队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员,在行政机关从事执法工作的人员,在司法机关从事司法工作的人员。加强法治专门队伍建设,必须把思想政治建设摆在首位。这是因为立法、执法、司法工作政治性、政策性、人民性很强,无论为国家定规矩、为社会定方圆的立法工作者,还是保护人民利益、打击违法犯罪、维护社会公平正义的执法、司法工作,都必须坚持在党的领导下进行,必须坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上。
  十八届四中全会提出,畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。这是深化干部人事制度改革的重要举措,是加强法治专门队伍建设的迫切需要。推进立法、执法、司法干部和人才跨部门交流,对于改善队伍结构,增强队伍活力,开阔工作视野,提高能力水平,具有多方面重要意义。从一些立法、执法、司法部门干部和人才队伍的实际情况看,不同程度地存在来源和经历单一的问题,“三门干部”偏多,特别是领导班子成员和司局级干部中缺少经过多岗位历练、来自基层一线的干部,这种情况势必导致他们难负重任。畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及其他部门干部和人才交流渠道,对于解决这种结构性缺陷,实现干部队伍优势互补,进一步激发干事创业的热情,具有明显的促进作用。
  十八届四中全会强调,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专门水平,并部署了一系列重大改革任务。归纳起来,主要有3个方面。第一,完善法律职业准入制度,从源头上把好法治专门队伍的素质关。一是健全国家统一法律职业资格考试制度。二是建立法律职业人员统一职前培训制度。三是健全从政法专业毕业生中录取人才的规范便捷机制。第二,探索建立法治职业从业者之间良性流动和改革开放的人才吸纳机制。一是建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。二是畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道。第三,加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度。党的十八届三中全会明确提出:“建立符合职业特点的司法人员管理制度”,十八届四中全会进一步指出:“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度。”法治人员分类管理制度就是要区分立法、执法、司法人员,这三类人员内部又要进一步区分,探索实行差别化管理模式。
【延伸阅读】
 

第四节 健全依法维权和化解纠纷机制

【本节导引】
  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要健全依法维权和化解纠纷机制。这是从发展和维护人民权益、推进法治社会建设战略高度提出的一项重大任务。我们要按照四中全会的决策部署,积极推动依法维权和化解纠纷机制建设,切实把维护群众权益和化解社会矛盾纠纷工作纳入法治化轨道。
【事件回放】
工会异地维权初建联动机制
   农民工遭遇侵权后,劳务输出地的工会组织在党政部门支持下,积极介入调查,与事发地党政部门、工会组织协调,采取维权措施……工会组织异地维权的现象受到关注。2010年,人民网记者就此采访了中华全国总工会法律工作部部长刘继臣。刘继臣认为:“异地维权现象反映出劳务输出地工会组织履行维权职责的意识在增强,从这个角度讲,这种做法有其积极意义。但是,不依托当地工会组织的维权渠道、资源和经验,开展异地维权,势必影响维权效果,且容易造成维权成本增加和资源浪费。维护职工权益是工会的基本职责,农民工是职工队伍的重要组成部分,从这个意义上讲,工会维权不会因对象不同而有所差别。农民工由于规模大、流动性强、自我保护意识相对较弱等原因,其权益最容易受到侵害,维权难度也相对较大,这方面存在的问题相对较多。此外,基层工会作用发挥不理想,也是影响工会认可度的重要原因。基层工会特别是非公有制企业工会,在依法维护职工权益方面,往往很难发挥有效作用。
  地方保护主义在职工维权领域确实存在,这与目前我国经济发展不平衡,教育、医疗等公共资源相对短缺,社会保险统筹层次低,少数地方片面追求GDP增长而忽视外来务工人员权益等有很大关系。不同区域工会之间建立维权联动机制,共同做好维护职工权益工作,是构建和谐劳动关系的有效做法之一。从我们掌握的情况看,由劳务输出地和劳务输入地的工会组织建立维权联动机制,以输入地工会为主,共同做好异地就业职工特别是农民工的权益维护工作,效果较好。2004年石家庄、福州、温州、成都等城市工会在全国率先建立起城际间工会维权联动机制。这些城市工会打破现有工会组织的地域界限,形成了输出地和输入地相互呼应、配合支持的维权机制。温州市一个体老板长期拖欠石家庄市的农民工工资,农民工们请求家乡的工会组织帮助维权。石家庄市总工会立即与温州市总工会联系,帮农民工追回了工资。
【主体内容】
  预防和化解社会矛盾纠纷是法治社会建设的重要内容和任务。十八届四中全会提出,健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度,提高仲裁公信力。健全行政裁决制度,强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。
一、充分认识健全依法维权和化解纠纷机制的重要性和必要性
  任何社会都不可能没有矛盾,人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。只要有人际交往,就会有社会纠纷;只要有政府管理,就会有行政纠纷。有矛盾纠纷就应当有矛盾纠纷化解,法治社会应该是一个能够公正、及时、有效化解矛盾纠纷的社会。有矛盾纠纷并不可怕,可怕的是有矛盾纠纷却没有完善的矛盾纠纷化解机制,导致矛盾纠纷积累和升级,破坏社会和谐稳定。法治社会建设应当致力于从源头上减少矛盾纠纷,并通过建立完善的社会矛盾纠纷化解制度机制来公正、及时、有效地化解已经发生的矛盾纠纷。
  健全依法维护和化解纠纷机制是法治社会建设的重要内容。四中全会提出推进法治社会建设的重大任务。社会依法规范运行是法治社会的基本特征,也是重要保障。在法治社会中,所有权力的运行都纳入法治轨道,公民依法理性地表达利益诉求,社会矛盾纠纷依法有序得到解决,人民群众权利受到侵害时依法受到有效保护和救济。这就要求必须健全依法维权和化解纠纷机制,构建和畅通群众利益协调、权益保障的法律渠道,健全和完善矛盾纠纷化解的法律制度和工作机制,确保每个公民都依法律程序行使权利、履行义务、承担责任、解决纠纷。
  健全依法维权和化解纠纷机制是有效维护人民群众合法权益的必然要求。随着我国经济社会发展和民主法治进步,人民群众的权利意识日益增强,利益诉求也日益多元化。一方面,人们在权利受到侵害时越来越多地选择主张和维护权利,而不是忍气吞声、逆来顺受;另一方面,因利益诉求而引发的矛盾纠纷日益增多,解决这些矛盾纠纷关系到当事人维护和实现自身权利和利益。这就要求必须健全依法维权和化解纠纷机制,使人民群众能够方便顺畅地通过法律渠道、运用法律手段维护自身权益,能够选择最便捷、最适当的方式及时有效地化解纠纷,减少纠纷解决成本,最大限度地保护自己的利益。
  健全依法维权和化解纠纷机制是维护社会和谐稳定的迫切需要。当前,我国正处在社会转型期,各种人民内部矛盾和社会矛盾已经成为影响社会稳定很突出、处理起来很棘手的问题。同时,还要看到,大量社会矛盾和问题是由利益问题引发的。从人民内部和社会一般意义上说,维权是维稳的基础,维稳的实质是维权。对涉及维权的维稳问题,首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。这就要求必须健全依法维权和化解纠纷机制,及时妥善处置化解各类社会矛盾纠纷,依法维护好、解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,促进社会和谐稳定。
二、强化法律在维护群众权益、化解矛盾纠纷中的权威地位
  法律是党领导人民制定的,是人民意志的集中体现,具有普遍性、稳定性和确定性,因而也具有极大权威性。必须强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,坚持运用法治思维和法治方式化解社会矛盾,维护群众权益。
  要深入开展法治宣传教育。广泛开展全民普法运动,以案说法、以例释法,普及法律知识,传播法治理念,弘扬社会主义法治精神,增强群众法治观念和法治意识,引导群众自觉把法律作为指导和规范自身行为的基本准则,养成遇事找法、解决问题靠法的思维方式和行为方式,逐步改变社会上那种遇事不是找法,而是找人的现象。各级领导干部和执法、司法人员对宪法法律心怀敬畏、带头遵守法律、带头依法办事,用自己的实际行动引导群众尊重法律、信仰法治。
  要切实做到严格执法、公正司法。执法、司法机关要严格依法办理每一起案件,切实维护好当事人的合法权益,让人民群众切身感受到公平正义,树立起执法、司法公信力,以实际行动让老百姓相信法不容情、法不阿贵,只要是合理合法的诉求,依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果,从而相信政法机关,相信法律,相信法治。要重点解决好损害群众权益的突出问题,决不允许对群众的报警求助置之不理,决不允许让普通群众打不起官司,决不允许滥用权力侵犯群众合法权益,决不允许执法犯法造成冤假错案。
  要切实树立法律权威。坚决破除各种潜规则,决不允许法外开恩,改变那种找门路托关系就能通吃,不找门路不托关系就寸步难行的现象,让托人情找关系的人不但讨不到便宜,相反要付出代价;改变那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的现象,让合理诉求通过法律程序不闹也能得到解决,让无理要求不仅不能通过闹得到满足,触犯了法律还要承担责任;改变那种“法不责众”的现象,无论是谁,只要违反了法律,都要严格执法,依法予以追究,切实树立和维护法律的权威性和严肃性。
三、构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系
  维护群众利益是法治社会建设的基本要求,也是法治社会建设的重要目的。十八届四中全会提出,构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这不仅明确了构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系的着力点,而且明确了结果要求,为构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系指明了方向。
  构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,在思想上要深化对这个问题的认识。只有充分认识构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系在法治社会建设中的重要性,才能增强工作自觉性。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨,维护人民群众利益是为人民服务的具体体现。我们建设法治社会的一个重要目的就是为了更好地维护人民群众的利益。制度是维护人民群众利益的根本手段和长效机制。目前,对维护群众利益具有重大作用的制度体系还不健全,由于机制不完善和渠道不通畅,群众的一些合理合法的利益诉求不能得到及时有效处理和解决,由此产生了直接影响社会和谐稳定的一些现象。这是我国法治社会建设面临的一个突出问题。所以,推进法治社会建设,必须把构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系作为一件大事来抓。这是法治社会建设的重要内容,也是法治社会建设的重要举措。
  构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,在行动上要抓住3个重点。一是要建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。这是对维护群众利益具有重大作用的制度体系的重要内容。各级党委和政府要把建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制纳入法治社会建设工作体系,根据部门职能分工,从组织和制度安排上确保这些机制落到实处、全面覆盖并长期发挥作用。充分发挥人大、政协、人民团体、社会组织以及大众传媒等的社会利益表达功能,强化社会协商对话,及时传递群众诉求和发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题,确保不同职业身份、不同利益群体,特别是弱势群体和利益相关方充分发表意见,促进政府和公众之间的良性互动。
  二是要畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。法律是维护群众利益的“重器”。要构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,杜绝暗箱操作,坚决反对和克服门难进、脸难看、事难办的衙门作风,有效解决群众打官司难得问题,通过公正司法维护人民权益。完善以国家司法救助制度、法律援助制度、诉讼费用担保制度为基础的司法救助体系,让经济确有困难的群众打得起官司,让有理有据的群众赢得官司,让打赢官司且具备条件执行的当事人及时实现胜诉权益,让确有错误的裁判依法得到纠正。扩大法律援助制度覆盖范围,对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围。
  三是要保障群众的合理合法诉求,依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这是维护群众利益的结果要求。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,最终要落到保障群众的合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这是构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系的出发点和落脚点,是构建这一制度体系的最终目的,也是检验这一制度体系是否健全和管用的基本标准。要以这个标准推动这一制度体系的构建,使其不断完善并有效发挥维护群众利益的作用。
四、健全社会矛盾纠纷预防化解机制
  我们党一贯高度重视社会矛盾纠纷预防化解工作及其制度机制建设。经过长期实践探索,我国已经建立起了由矛盾纠纷预防制度、矛盾纠纷化解制度、矛盾纠纷辅助化解制度组成的社会矛盾纠纷预防和化解制度,形成了包括行政机关化解矛盾纠纷制度、法院化解矛盾纠纷制度、社会组织化解矛盾纠纷制度在内的多元化社会矛盾纠纷化解制度。这些制度对预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定发挥了重大作用,要长期坚持并不断健全完善。当前,我国改革进入攻坚期和深水区,社会稳定进入风险期,各种一般矛盾和深层次矛盾交织叠加,一些重大问题敏感程度明显增大,一些社会矛盾已经成为影响社会稳定很突出、处理起来很棘手的问题,其中许多是由利益问题引发的。同时,人民群众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识不断增强,对促进社会公平正义、实现安居乐业的要求越来越高。面对这样的形势,必须加强社会矛盾纠纷预防化解工作,健全社会矛盾纠纷预防化解机制,这是我们推进法治社会建设的一项重要任务。
  根据十八届四中全会的部署,健全社会矛盾纠纷预防化解机制,要突出以下重点。一是完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。在充分发挥调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等化解社会矛盾纠纷专门作用基础上,着力在运行制度和工作制度上加强它们之间的有机衔接和相互协调,实现功能互补、运行互接、层次协调、形成合力,让纠纷解决机制覆盖社会的各个领域和各个环节。
  二是加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。人民调解是把纠纷化解在基层和源头的有效形式,要通过多种方式加强行业性、专业性人民调解组织建设,改善工作条件,扩大覆盖面,支持人民调解化解纠纷并鼓励纠纷当事人优先选择人民调解来化解纠纷,尽可能将社会纠纷化解在基层。在工作制度上建立人民调解、行政调解、司法调解联动机制,通过联席会议、信息共享、情况通报等多种形式完善联动工作体系,实现各类调解主体有效互动,形成调解工作合力。
  三是完善仲裁制度,提高仲裁公信力。以提高公信力为核心,优化仲裁机构设置和人员组成,加强仲裁员素质建设,增强仲裁工作自主性,提高仲裁公正性和效率,增强群众对仲裁的信任,充分发挥仲裁解决纠纷作用。
  四是健全行政裁决制度,强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。优化制度机制,加强能力建设,着力提高公正性和时效性,扩大覆盖面,充分发挥行政裁决在化解民事纠纷特别是同行政管理活动密切相关的民事纠纷方面的重要作用。
【延伸阅读】
  宁波市建立人民调解制度有效化解医疗纠纷
  国家卫计委近日召开依法维护医疗秩序构建和谐医患关系工作会议,提出2015年医疗纠纷人民调解制度覆盖80%以上的县级行政区域,医疗责任风险分担机制基本覆盖全部三级医院和90%以上的二级医院。其中,建立医疗纠纷人民调解制度将进一步重点借鉴推广医疗纠纷“宁波解法”。出现医疗纠纷,如果患者与医院谈不下来,不用闹,请第三方调解委员会出马,赔偿金额由保险公司来承担……宁波市总结出的医疗纠纷人民调解制度以第三方调解医院与患者之间的医疗纠纷,在医患之间介入医疗纠纷人民调解委员会和医疗纠纷理赔处理中心等第三方组织,把医患矛盾从医院内冲突转移到医院外调解,确保纠纷处理的独立性和公正性。
   2007年,宁波市制订《医疗纠纷预防与处置暂行办法》。2008年,宁波成立了医疗纠纷理赔处理中心,由人保财险等5家保险公司组成政策性医疗责任保险共同体,下设医疗纠纷理赔处理中心,负责医疗纠纷理赔事宜。“调解机制作为政府的一项公共服务向群众免费提供,为医患双方提供免费、依法、公平、便捷的公共服务产品。”宁波市卫计委主任王仁元介绍,调解机制统一全市赔偿标准,比如,医疗纠纷发生后,患方索赔金额1万元以内医院可自行协商处理,患方索赔金额在1万元以上的,应当委托医疗纠纷理赔处理中心介入处理。患方索赔金额在10万元以上的,应先行医学鉴定,明确责任。王仁元表示,这种做法改变了过去“大闹大赔、小闹小赔”的现象。
  2012年3月,《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》正式实施,成为国内首个医疗纠纷处置地方性法规。宁波市医疗纠纷理赔处理中心主任杨信云介绍,以前没有独立的第三方调解机构,医疗纠纷往往是院方和患者面对面,不论是“私了”“官了”“官司了”,有时都“难了”。条例不仅能帮助患者维权,而且有效遏制了“医闹”风气,其公平、公正得到医患双方的认同,被誉为医疗纠纷的“宁波解法”。数据表明,截至目前,宁波市各级医调会共受理医疗纠纷4749起,调解成功4434起,成功率达93.37%;宁波市理赔处理中心共受理医疗纠纷报案5638起,其中协商调处终结4929起,协商终结率为87.42%,到目前尚无一例反悔案例。

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