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 考试系统领导干部考试 → 2015年领导干部网上学习内容第六章
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2015年领导干部网上学习内容第六章
来源: 静海普法网站 作者:tj_a_yi 发表日期: 2016/5/13 9:11:34 阅读次数: 46 查看权限: 普通文章

第六章  完善中国特色社会主义法律体系 加强宪法实施

第一节 健全宪法实施和监督制度

【本节导引】
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”特意对宪法实施和宪法监督做出了强调,具体包括:
  (1)宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。
  (2)完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。
  (3)将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。
【事件回放】
 
  2014年11月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于设立国家宪法日的决定》,将12月4日设立为国家宪法日。国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。”2015年7月1日,十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于实行宪法宣誓制度的决定》。决定明确要求,自2016年1月1日起,各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员,以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,在就职时应当公开进行宪法宣誓。并规定了宣誓誓词:“我宣誓:忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督,为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗!”
【主体内容】
一、维护宪法权威与保证宪法实施
  2012年12月4日下午,首都各界在人民大会堂集会,隆重纪念中华人民共和国宪法公布施行30周年。中共中央总书记、中央军委主席习近平在大会上发表重要讲话。习近平在讲话中指出:
  1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法》。我国现行宪法公布施行至今已经30年了。今天,我们在这里隆重集会,纪念这一具有重大历史意义和现实意义的事件,就是要保证宪法全面有效实施、推动全面贯彻党的十八大精神。
  历史总能给人以深刻启示。回顾我国宪法制度发展历程,我们愈加感到,我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连,同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。
  我国现行宪法可以追溯到1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》。这些文献都以国家根本法的形式,确认了近代100多年来中国人民为反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福进行的英勇斗争,确认了中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、中国人民掌握国家权力的历史变革。
  1978年,我们党召开具有重大历史意义的十一届三中全会,开启了改革开放历史新时期,发展社会主义民主、健全社会主义法制成为党和国家坚定不移的基本方针。就是在这次会议上,邓小平同志深刻指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”根据党的十一届三中全会确立的路线方针政策,总结我国社会主义建设正反两方面经验,深刻吸取十年“文化大革命”的沉痛教训,借鉴世界社会主义成败得失,适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求,我们制定了我国现行宪法。同时,宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果,才能具有持久生命力。1988年、1993年、1999年、2004年,全国人大分别对我国宪法个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的修正,使我国宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代前进步伐,不断与时俱进。
  我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。
  30年来,我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。
  30年来的发展历程充分证明,我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。
  再往前追溯至新中国成立以来60多年我国宪法制度的发展历程,我们可以清楚地看到,宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示,必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。
  在充分肯定成绩的同时,我们也要看到存在的不足,主要表现在:保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题,我们必须高度重视,切实加以解决。
  习近平在讲话中指出:
  党的十八大强调,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求,必须全面贯彻实施宪法。
  全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。
  宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。
  第一,坚持正确政治方向,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。改革开放以来,我们党团结带领人民在发展社会主义民主政治方面取得了重大进展,成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路,为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求,都在宪法中得到了确认和体现,其精神实质是紧密联系、相互贯通、相互促进的。国家的根本制度和根本任务,国家的领导核心和指导思想,工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体,人民代表大会制度的政体,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,爱国统一战线,社会主义法制原则,民主集中制原则,尊重和保障人权原则,等等,这些宪法确立的制度和原则,我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。
  坚持中国特色社会主义政治发展道路,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,发展社会主义政治文明。我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同建设,共同享有,共同发展,成为国家、社会和自己命运的主人。我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,实行人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调,保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业。我们要根据宪法确立的体制和原则,正确处理中央和地方关系,正确处理民族关系,正确处理各方面利益关系,调动一切积极因素,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。我们要适应扩大人民民主、促进经济社会发展的新要求,积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,充分发挥我国社会主义政治制度优越性,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。
  第二,落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。宪法确立了社会主义法制的基本原则,明确规定中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家,国家维护社会主义法制的统一和尊严。落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。
  我们要以宪法为最高法律规范,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道,实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护社会公平正义,实现国家和社会生活制度化、法制化。全国人大及其常委会要加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规,保证宪法和法律得到有效实施。各级国家行政机关、审判机关、检察机关要坚持依法行政、公正司法,加快推进法治政府建设,不断提高司法公信力。国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关,作为国家行政机关,负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责,要规范政府行为,切实做到严格规范公正文明执法。我们要深化司法体制改革,保证依法独立公正行使审判权、检察权。全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权,保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。
  第三,坚持人民主体地位,切实保障公民享有权利和履行义务。公民的基本权利和义务是宪法的核心内容,宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。
  我们要依法保障全体公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实,努力维护最广大人民根本利益,保障人民群众对美好生活的向往和追求。我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。我们要在全社会加强宪法宣传教育,提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念,弘扬社会主义法治精神,努力培育社会主义法治文化,让宪法家喻户晓,在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。我们要通过不懈努力,在全社会牢固树立宪法和法律的权威,让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律,使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范,而且是保障公民权利的法律武器。我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容,使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识,树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。法律是成文的道德,道德是内心的法律。我们要坚持把依法治国和以德治国结合起来,高度重视道德对公民行为的规范作用,引导公民既依法维护合法权益,又自觉履行法定义务,做到享有权利和履行义务相一致。
  第四,坚持党的领导,更加注重改进党的领导方式和执政方式。依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。
  我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治,不断提高依法执政能力和水平,不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。我们要健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
  习近平在讲话中特别指出:
  全党全国各族人民要紧密团结在党中央周围,高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,扎扎实实把党的十八大精神落实到各项工作中去,为全面建成小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面而努力奋斗!
二、依宪执政是依宪治国的必然逻辑
  中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,其治国理政的行为也必须依照宪法和法律,亦即依法执政、依宪执政。恪守依宪执政,可为执政党提供最坚实的合法性基础。打江山、坐江山,改革开放的政绩实效曾是执政党执政的重要依据,但依宪执政则是执政党未来长期执政的最重要前提。宪法能把执政党的意志转化为人民的根本意志,实现党的意志和人民意志的根本统一;宪法确立党的民主与人民民主发展的轻重缓急秩序,避免中国民主发展陷于民粹和僵滞;宪法确立了执政党的宪法地位,使执政党的领导有了宪法和法律的支撑与保障;宪法要求“一切政党和社会组织必须在宪法和法律范围内活动”,从而能够厘清党的行为与国家行为的边界,确保宪法和法律的严肃性和权威性。
  在依宪治国作为治国纲领得以确定后,依宪执政这一治国的基本方式也得到最高层的肯定,并在各类场合加以宣示。习近平曾在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出:“新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”执政党在部署全面深化改革总体任务时也特别强调,“凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式”,“任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。
  对现代民主和法治规律的认知和深刻把握,是中国共产党由革命党向执政党转型的基础性条件之一。习近平总书记在纪念全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中提到了评价一个政治体制是否良善的8条标准,包括国家领导层是否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务,管理经济和文化事业,群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。这些都是关乎一国治理体系和治理能力的根本性指标。因此依宪治国、依宪执政能力建设,将成为未来一段时间内中国民主、法治建设的重中之重。
三、法治的精义在于宪法之治
  依法治国和依宪治国这一理论主张和治国纲领在当下已取得基本社会共识,而这一共识的取得却经历了漫长而艰难的过程。1954年9月,《中华人民共和国宪法》经第一届全国人大第一次会议全票通过,然而这部被视为“记录了全国人民在中国共产党领导下进行长期革命斗争而取得的胜利成果”的宪法很快就被束之高阁,人治替代了法治,这不仅导致了领导人个人的悲剧,更使整个国家陷入“无法无天”的动乱与浩劫。即便是国家主席,在遭受批斗时试图以手持宪法文本的方式捍卫其作为一名公民的尊严和基本权利,也得不到半点回响。走出“文革”劫难的人们深刻认识到,没有法制就不可能有国家的长治久安,“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”成为社会主义法制建设的基本方针。1982年,“国家维护社会主义法制的统一和尊严”,“健全社会主义法制”被写入宪法序言,1997年中共十五大正式提出了“依法治国”的基本方略,两年后,“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”被载入宪法。由此可以说,依法治国方略的确立是执政党对建国之后前30年治国经验与教训的深刻总结使然。
  宪法乃一国之根本大法,是治国安邦的总章程,规定全面的、重大的社会事务和国家事务,是全国人民根本的行为准则,一般法律的制定皆以宪法为依据和基础,宪法确立了执政者执政的合法性基础。因此,法治的首要之义就是宪法之治,如果治国不依宪,那就等于废弃了立国的根本,背离了最根本的国家共识,依法治国这一治国方略就会成为无源之水、无本之木,建设社会主义法治国家更是无从谈起。
四、依宪治国,增进公民权利
  宪法以对国家权力的规范为核心内容,以保障并增进公民权利为终极追求。国家和公民作为最主要的宪法主体,实行依宪治国对二者都会产生不可估量的正面效应。
  依宪治国能够制约权力专横,防止权力腐败。绝对的权力导致绝对的腐败,这是被历史反复证明过的普适性真理。法治能够规约权力,民主能够让权力谦卑,这亦是政治文明的一条重要规律。作为民主制度产物的宪法能够借由人民代表大会的授权与监督制度、公民言论自由制度、真实的选举制度,来保证权力源于民、属于民、依于民、归于民,从而展现社会主义民主的真谛;宪法规定的预算决算制度、审计制度、财政税收制度,如能严格恪守,则可以打造一个廉能政府,防止政府权力无限地扩张;宪法确立的公民基本权利制度构成政府权力的边界和政府施政的目的,而司法机关严格依照宪法、法律行使职权,则能有效防范公权侵犯公民利益,形塑公平、正义的保护者的高大形象。
  依宪治国能给予人民对于未来的良好预期,并能为人民提供梦想成真的机会。尽管关于幸福的理解有着强烈的主观向度,但人格有尊严、权利有保障、发展有机会、未来有预期,却是构成最大公约数的幸福衡量标准。中国有着由法律、法规、条例、政策构成的多种行为准则体系,但只有以宪法为根本的行为准则,才能力避准则林立造成人们行为选择的无所适从,以宪法为核心的法治统一,实质是引领人民生活的行为判断标准的统一;宪法能够把人民当家做主、自由自主支配生活的诉求制度化、法治化,使其“不以领导人的改变而改变,不以领导人看法和注意力的改变而改变”,从而避免因权力的恣意带来社会生活的彷徨无措;对宪法的忠诚集中表征了对国家、民族的忠诚,宪法被尊重和恪守,是人民对国家、民族抱有信心的力量源泉。
五、让宪法的阳光照耀我们的生活——写给我们的“国家宪法日”
  全国人大常委会审议关于设立国家宪法日的决定草案,以立法的形式将现行宪法公布施行的日期,即12月4日设定为“国家宪法日”。
  在过去的几年间,宪法在我们国家政治经济社会生活中的意义和价值进一步得到肯定和确认。维护宪法权威,捍卫宪法尊严,保证宪法实施已经成为我国人民基本的政治共识。刚刚闭幕的十八届四中全会公报提出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。
  宪法是连接现代国家大厦和我们每一个公民基本权利和自由的根本大法,它是国之重器,治国安邦的总章程,也是一张写着人民权利的纸,是保障公民权利和自由的最为重要和最为基本的法律依据。
  宪法不仅塑造现代国家的基本制度,也调整和影响着这个每一个公民的生活。一方面,通过宪法的制定可以建构起一个现代的国家大厦,一方面,通过宪法实施在国家和公民之间确立一种新型的关系,让宪法成为公民权利和自由的保护者。
  通过全国人大常委会决定的方式来设定“国家宪法日”,这在新中国宪法发展史上是第一次。这是推动我国国家制度进一步发展和完善的重要举措,也是让宪法走入人民的生活,让人民走近宪法、拥抱宪法、理解宪法、推动宪法实施的基本方式。
  “国家宪法日”的设立是一种郑重的宣示,它宣告了中国建设法治国家、推动国家治理现代化进程中的决心。只有通过宪法的实施,才可以让宪法文本的规定与丰富多彩而又充满活力的社会生活相联系,让国家权力的运作不断得到规范,让国家制度在此过程中得以发展和完善,让写满公民权利和自由的宪法真正成为公民权利的保障书,让宪法的阳光照耀我们的生活。
【延伸阅读】
 
 
 

第二节 完善立法体制

【本节导引】
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”还提出了完善立法体制,具体包括:
  (1)加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。
  (2)健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。
  (3)加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。
  (4)明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。
【事件回放】
立法法修改
 
  2015年03月15日,十二届全国人大三次会议举行全体会议,会议经表决通过了关于修改立法法的决定。这是中国15年来首次修改立法法。修改后的立法法关于授予设区的市地方立法权、规范授权立法、明确税收法定原则等六大亮点引发关注。
【主体内容】
一、立法法实施14年回眸:引领法治中国的制度力量
  2000年3月15日,九届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国立法法》,并于当年7月1日起实施。这部明确了立法权限、完善了立法程序、细化了法律解释、确定了适用原则、完善了立法监督机制等内容的宪法性质的法律,把国家的立法工作置于更加规范的法律框架之内。
  这意味着在经过20多年“加速式”立法后,国家的立法航船开始从追求数量向更加注重质量转变,也开始了新时期立法工作追求立法质量,提高立法水平,走精细化立法之路的新纪元。
(一)契合时代的脉搏
  进入上世纪70年代末,经过十年浩劫的中国,更加懂得法制的重要。也正是从那时起,我国的立法工作进入了弥足珍贵的黄金发展期。选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑诉法、“八二宪法”等法律和宪法相继出台。从1979年到1994年的十五年间,全国人大及其常委会共制定了250多个法律和有关法律问题的决定,国务院颁布了700多件行政法规,30个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或者批准了3000多个地方性法规,另外还有大量的行政规章。
  随着法律数量的快速增加,影响法制统一的问题出现了。在当时,越权立法、部门立法等问题被外界广为诟病,坊间时常有“神仙打架、小鬼遭殃”的戏谑之语。同时,一些深层次的问题也引起了全国人大常委会的高度关注。时任全国人大常委会法工委副主任的乔晓阳在1994年召开的立法法起草研讨会上将此归结为三个方面:一是各种法的规范的调整权限,即哪些事项应由法律来规定,哪些事项应由行政法规和地方性法规来规定,哪些事项可以由行政规章来规定等等,从实质问题上加以概括,就是国家权力机关同行政机关之间、中央和地方之间的立法权限应当如何划分;二是各种法的规范的制定程序,比如立法应如何体现民主集中制原则、全国人大及其常委会立法应当如何实行修正案制度、行政法规及行政规章在制定中是否需要征求管理相对人的意见、上级人大常委会批准自治条例和单行条例应遵循什么样的程序;三是立法监督,比如全国人大常委会进行立法监督的手段是撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规,但“抵触”与否应当如何界定、“撤销”的程序是什么,等等。他指出,在当时,这些问题在一定程度上困扰着我国的立法工作,制约和影响了我国立法工作的进展,需要通过制定立法法予以回答和解决。
  而此时,我国的改革开放也进入了一个全新的发展阶段,各项改革任务急需法律的引领、推动和保障。1992年年初,小平同志的南巡讲话为改革开放再次注入强大动力。同年10月召开的中共十四大明确指出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。一年之后的八届全国人大一次会议通过的宪法修正案以国家根本法的形式规定,国家实行社会主义市场经济,国家加强经济立法,完善宏观调控。随之,包括国企改革在内的一系列重大改革拉开了序幕,改革的深度、广度、难度空前。“越是在这种情况下,越是需要发挥法律的作用,为改革保驾护航。”多位受访人士指出,在当时的时代背景下,制定立法法的时机已经成熟。八届全国人大常委会也顺应时代要求,在履新伊始便制定了《八届全国人大常委会立法规划》,将起草立法法列入了规划,计划在1995年底提请全国人大常委会审议。
(二)七年的积淀
  列入立法规划后,立法法的起草工作便紧锣密鼓地展开了。而早在1993年下半年,全国人大常委会法工委便受委员长会议的委托,着手进行立法法的起草工作。一年后的5月中旬,全国人大常委会法工委在广东惠州召开了第一次立法法起草工作研讨会。来自国务院有关部门研究经济体制改革和行政管理体制的负责人、一些省(自治区、直辖市)人大和政府法制部门的负责人以及部分专家学者,就各种立法主体的立法权限、立法监督等问题进行了热烈的讨论。而有关中央和地方立法权限的划分、法律和行政法规的调整权限等问题是与会者讨论最为激烈的部分。以中央专有立法权为例,有的与会者认为,中央专有立法权只能由全国人大及其常委会行使,即使拥有行政法规制定权的国务院也不能行使。但也有专家认为,中央专有立法权主要应由全国人大及其常委会行使,其中也有一些可由国务院行使。
  在随后的几年中,类似这样的研讨会多次召开,如何科学划分立法权限始终都是讨论的焦点。“立法法启动这七年当中,相当多的精力花在怎么划立法权限。”回顾整个起草过程,曾任全国常委会法工委副主任的张春生认为,要划分立法权限无非要回答两个问题,就是全国人大和国务院的权限如何划分,再一个就是中央和地方的权限怎么界定。在张春生看来,“八二宪法”确立了统一的、分层级的、多种类的立法体制,其中特别是有地方立法,而我国是单一制国家,却有一个两级立法权。
  在多次专门研究单一制国家和联邦制国家如何划分立法权限后,立法工作者终于给出了解决方案。“立法法确定了中央专属立法权的范围,单拉出来十项专属立法权,由全国人大及其常委会行使,如果全国人大和常委会不授权的话,国务院和地方谁也不许涉足这一块,这是个大原则。”张春生说,专属立法权的确立激活了立法法起草全局。随后,立法体制、立法程序得到了进一步完善,立法监督制度也写进了立法法中。“这是一个理论联系实际、借鉴国际立法经验、从中国国情出发、解决中国立法过程中一系列问题的起草研究过程。”曾参与立法法起草工作的社科院法学研究所所长李林认为,草案反映了当时我国立法状况和立法法要解决问题的现实,是符合国情的,基本上达到了立法目的。
  在经过九届全国人大常委会第十二、十三次会议审议并根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行修改完善后,立法法提请2000年3月5日召开的九届全国人大三次会议进行审议并顺利通过。
(三)引领保障中国特色社会主义法律体系如期形成
  立法法及时总结了自1979年以来我国立法工作中积累的好经验、好做法并将其上升至法律层面,极大地推动了立法工作迈向新阶段。“立法法规定了党领导立法的基本原则,体现在了法律条款中,把党的正确政策主张与通过民主立法过程形成的人民意志统一起来,体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”李林认为,正是因为有了这样的规定,立法法极大地引领推动和保障了我们的立法进程。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安也认为,现行立法法对改进我国立法机制,促进我国社会主义法制建设起了重大作用,功不可没。例如,在立法程序方面,立法法确立了三审制,规定法律草案经过三次审议后才能制定出台,同时,规定立法听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。现行立法法还确定了法律的位阶:宪法高于法律、法律高于行政法规、行政法规高于地方性法规的原则等。姜明安认为,这些规定对于防止乱立法、滥立法,保证立法的民主性和科学性,确保法律的质量,确保法制的统一,都发挥了重要作用,这次修正案草案无疑应坚持和进一步完善、发展这些规定。
  立法法颁布实施14年来,立法工作也遇到了一些新情况新问题,对加强和改进立法工作提出了新要求。“根据党的十八大和十八届三中全会关于完善中国特色社会主义法律体系,特别是发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,有必要在深入总结实践经验的基础上,对立法法进行修改完善。”全国人大常委会法工委主任李适时在向十二届全国人大常委会作立法法修正案草案的说明时这样说道。就此,多位受访人士指出,这拉开了我国在新形势下更加注重立法质量,更好发挥立法引领和推动改革作用的大幕。
二、立法法修改的六大亮点
  亮点一:规范授权立法,使授权不再放任
  修改后的立法法规定:授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年,被授权机关应在授权期满前六个月,向授权机关报告授权实施情况。
  亮点二:授予设区的市地方立法权
  目前,中国设区的市有284个,按照现行立法法规定,享有地方立法权的有49个,尚没有地方立法权的235个。此次立法法修改依法赋予设区的市地方立法权,这意味着具有地方立法权的市实现扩围。
  修改后的立法法还相应明确了地方立法权限和范围,明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。
 
  亮点三:明确细化“税收法定”原则
  中共十八届三中全会决定提出落实税收法定原则的明确要求。但现行立法法第八条规定了只能制定法律的事项,“税收”是在该条第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中规定。
  修改后的立法法将“税收”专设一项作为第六项,明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。这意味着,今后政府收什么税,向谁收,收多少,怎么收等问题,都要通过人大立法决定。
  亮点四:界定部门规章和地方政府规章边界
  修改后的立法法对于部门规章和地方政府规章权限进行规范。分析认为,通过修法,一些地方限行、限购等行政手段就不能那么“任性”了。如,为进一步明确规章的制定权限范围,推进依法行政,修改后的立法法规定,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
  亮点五:加强备案审查
  规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。修改后的立法法明显加强了备案审查力度,明确规定主动审查,如规定:有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。
  再如,新的立法法还提出审查申请人反馈与公开机制,规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。
  亮点六:对司法机关制定的司法解释加以规范
  针对目前实践中司法解释存在的诸多问题,此次立法法修改,对司法解释也做了约束性规定。
  这方面的规定包括:最高法院、最高检对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意;最高法院、最高检作出具体应用法律的解释,应当报全国人大常委会备案;除最高法院、最高检外,其他审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释等。
【延伸阅读】
  2014年9月5日,中共中央、全国人大常委会在人民大会堂隆重举行庆祝全国人民代表大会成立60周年大会。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在大会上发表重要讲话。习近平在讲话中指出:
  60年前,我们人民共和国的缔造者们,同经过普选产生的1200多名全国人大代表一道,召开了第一届全国人民代表大会第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法》,从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。中国这样一个有5000多年文明史、几亿人口的国家建立起人民当家作主的新型政治制度,在中国政治发展史乃至世界政治发展史上都是具有划时代意义的。
  今天,我们在这里隆重集会,庆祝全国人民代表大会成立60周年,就是要回顾人民代表大会制度建立和发展的历程,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信,在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度,更好组织和动员全国各族人民为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。
  习近平在讲话中指出:
  在中国建立什么样的政治制度,是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。为解决这一历史性课题,中国人民进行了艰辛探索。
  1840年鸦片战争后,中国逐步成为半殖民地半封建社会。那个时代,为了挽救民族危亡、实现民族振兴,中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找着适合国情的政治制度模式。辛亥革命之前,太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政等都未能取得成功。辛亥革命之后,中国尝试过君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种形式,各种政治势力及其代表人物纷纷登场,都没能找到正确答案,中国依然是山河破碎、积贫积弱,列强依然在中国横行霸道、攫取利益,中国人民依然生活在苦难和屈辱之中。
  事实证明,不触动旧的社会根基的自强运动,各种名目的改良主义,旧式农民战争,资产阶级革命派领导的民主主义革命,照搬西方政治制度模式的各种方案,都不能完成中华民族救亡图存和反帝反封建的历史任务,都不能让中国的政局和社会稳定下来,也都谈不上为中国实现国家富强、人民幸福提供制度保障。
  在中国人民顽强前行的伟大斗争中,中国共产党诞生了。自成立之日起,中国共产党就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任,为“索我理想之中华”矢志不渝,“唤起工农千百万”,进行艰苦卓绝的革命斗争,终于彻底推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山,建立了人民当家作主的新中国,亿万中国人民从此成为国家和社会的主人。这一伟大历史事件,从根本上改变了近代以后中国内忧外患、任人宰割的悲惨命运。
  中国共产党领导中国人民取得革命胜利后,国家政权应该怎样组织?国家应该怎样治理?这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过实践探索和理论思考,中国共产党人找到了答案。早在1940年,毛泽东同志就说到:“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”
  新中国的诞生,为中国人民把这一构想付诸实践奠定了前提、创造了条件。1949年9月,具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》庄严宣告,新中国实行人民代表大会制度。1954年9月,一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”
  在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。
  60年来特别是改革开放30多年来,人民代表大会制度不断得到巩固和发展,展现出蓬勃生机活力。60年的实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。邓小平同志曾经说过:“我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。”江泽民同志强调:人民代表大会制度“是我们党长期进行人民政权建设的经验总结,也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势”。胡锦涛同志也指出:“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”
  在新的奋斗征程上,必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。这是时代赋予我们的光荣任务。
  习近平在讲话中指出:
  在中国,发展社会主义民主政治,保证人民当家作主,保证国家政治生活既充满活力又安定有序,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。
  ——坚持和完善人民代表大会制度,必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。没有共产党,就没有新中国,就没有新中国的繁荣富强。坚持中国共产党这一坚强领导核心,是中华民族的命运所系。中国共产党的领导,就是支持和保证人民实现当家作主。我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。
  ——坚持和完善人民代表大会制度,必须保证和发展人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化,就没有中华民族伟大复兴。我们必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。国家各项工作都要贯彻党的群众路线,密切同人民群众的联系,倾听人民呼声,回应人民期待,不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,凝聚起最广大人民智慧和力量。
  ——坚持和完善人民代表大会制度,必须全面推进依法治国。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式,不断把法治中国建设推向前进。要通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,尊重和保障人权,实现国家各项工作法治化。
  ——坚持和完善人民代表大会制度,必须坚持民主集中制。民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。人民代表大会统一行使国家权力,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。我们必须坚持人民通过人民代表大会行使国家权力;各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责、受人民监督;各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督;国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调;在中央统一领导下,充分发挥地方主动性和积极性,保证国家统一高效组织推进各项事业。
  习近平在讲话中指出:
  人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下,我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度,也要与时俱进完善人民代表大会制度。当前和今后一个时期,要着重抓好以下几个重要环节的工作。
  第一,加强和改进立法工作。“国无常强,无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。”经过长期努力,中国特色社会主义法律体系已经形成,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就,也是我们继续前进的新起点。形势在发展,时代在前进,法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。
  我们要加强重要领域立法,确保国家发展、重大改革于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向,提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性,发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。
  第二,加强和改进法律实施工作。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。“法令行则国治,法令弛则国乱。”各级国家行政机关、审判机关、检察机关是法律实施的重要主体,必须担负法律实施的法定职责,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象,坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题,严禁侵犯群众合法权益。
  我们要全面落实依法治国基本方略,坚持法律面前人人平等,加快建设社会主义法治国家,不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。要深入推进依法行政,加快建设法治政府。各级行政机关必须依法履行职责,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。要深入推进公正司法,深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的司法制度,完善人权司法保障制度,严肃惩治司法腐败,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
  第三,加强和改进监督工作。人民的眼睛是雪亮的,人民是无所不在的监督力量。只有让人民来监督政府,政府才不会懈怠;只有人人起来负责,才不会人亡政息。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。
  各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责,维护国家法制统一、尊严、权威,加强对“一府两院”执法、司法工作的监督,确保法律法规得到有效实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。要加强党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督。要拓宽人民监督权力的渠道,公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。要健全申诉控告检举机制,加强检察监督,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究。
  一个政党,一个政权,其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么,我们就要坚决防范和打击。人民群众最痛恨腐败现象,我们就必须坚定不移反对腐败。要坚持用制度管权管事管人,抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子里。要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,坚持有腐必反、有贪必肃,下最大气力解决腐败问题,努力营造风清气正的党风政风和社会风气,不断以反腐倡廉的新成效取信于民。
  第四,加强同人大代表和人民群众的联系。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中。我们国家的名称,我们各级国家机关的名称,都冠以“人民”的称号,这是我们对中国社会主义政权的基本定位。中国260多万各级人大代表,都要忠实代表人民利益和意志,依法参加行使国家权力。各级国家机关及其工作人员,不论做何种工作,说到底都是为人民服务。这一基本定位,什么时候都不能含糊、不能淡化。
  各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系,是实行人民代表大会制度的内在要求,是人民对自己选举和委派代表的基本要求。各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务,把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容,虚心听取人大代表、人民群众意见和建议,积极回应社会关切,自觉接受人民监督,认真改正工作中的缺点和错误。
  第五,加强和改进人大工作。新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则,推进人民代表大会制度理论和实践创新,推动人大工作提高水平。
  各级人大及其常委会要坚持正确政治方向,增强代表人民行使管理国家权力的政治责任感,履行宪法法律赋予的职责。要健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制,畅通社情民意反映和表达渠道,支持和保证人大代表依法履职,优化人大常委会、专门委员会组成人员结构,完善人大组织制度、工作制度、议事程序。各级党委要加强和改善党对人大工作的领导,支持和保证人大及其常委会依法行使职权、开展工作。
  习近平在讲话中指出:
  人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。在前进道路上,我们要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,继续推进社会主义民主政治建设、发展社会主义政治文明。
  以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义民主政治建设,在国家政治生活中具有管根本、管全局、管长远的作用。古今中外,由于政治发展道路选择错误而导致社会动荡、国家分裂、人亡政息的例子比比皆是。中国是一个发展中大国,坚持正确的政治发展道路更是关系根本、关系全局的重大问题。
  设计和发展国家政治制度,必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发,既要把握长期形成的历史传承,又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则,还要把握现实要求、着眼解决现实问题,不能割断历史,不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”。政治制度是用来调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的,不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判,不可能千篇一律、归于一尊。在政治制度上,看到别的国家有而我们没有就简单认为有欠缺,要搬过来;或者,看到我们有而别的国家没有就简单认为是多余的,要去除掉。这两种观点都是简单化的、片面的,因而都是不正确的。
  “橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”。我们需要借鉴国外政治文明有益成果,但绝不能放弃中国政治制度的根本。中国有960多万平方公里土地、56个民族,我们能照谁的模式办?谁又能指手画脚告诉我们该怎么办?对丰富多彩的世界,我们应该秉持兼容并蓄的态度,虚心学习他人的好东西,在独立自主的立场上把他人的好东西加以消化吸收,化成我们自己的好东西,但决不能囫囵吞枣、决不能邯郸学步。照抄照搬他国的政治制度行不通,会水土不服,会画虎不成反类犬,甚至会把国家前途命运葬送掉。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度,才最可靠、也最管用。
  世界上不存在完全相同的政治制度,也不存在适用于一切国家的政治制度模式。“物之不齐,物之情也。”各国国情不同,每个国家的政治制度都是独特的,都是由这个国家的人民决定的,都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率,就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。中国特色社会主义政治制度过去和现在一直生长在中国的社会土壤之中,未来要继续茁壮成长,也必须深深扎根于中国的社会土壤。
  习近平在讲话中指出:
  评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。
  经过长期努力,我们在解决这些重点问题上都取得了决定性进展。我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制,普遍实行领导干部任期制度,实现了国家机关和领导层的有序更替。我们不断扩大人民有序政治参与,人民实现了内容广泛、层次丰富的当家作主。我们坚持发展最广泛的爱国统一战线,发展独具特色的社会主义协商民主,有效凝聚了各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的智慧和力量。我们努力建设了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制,增强决策透明度和公众参与度,保证了决策符合人民利益和愿望。我们积极发展广纳群贤、充满活力的选人用人机制,广泛把各方面优秀人才集聚到党和国家各项事业中来。我们坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,全社会法治水平不断提高。我们建立健全多层次监督体系,完善各类公开办事制度,保证党和国家领导机关和人员按照法定权限和程序行使权力。
  中国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体,实行人民代表大会制度的政体,实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,实行民族区域自治制度,实行基层群众自治制度,具有鲜明的中国特色。这样一套制度安排,能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由,保证人民广泛参加国家治理和社会治理;能够有效调节国家政治关系,发展充满活力的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系,增强民族凝聚力,形成安定团结的政治局面;能够集中力量办大事,有效促进社会生产力解放和发展,促进现代化建设各项事业,促进人民生活质量和水平不断提高;能够有效维护国家独立自主,有力维护国家主权、安全、发展利益,维护中国人民和中华民族的福祉。
  改革开放30多年来,中国经济实力、综合国力、人民生活水平不断跨上新台阶,我们不断战胜前进道路上各种世所罕见的艰难险阻,中国各民族长期共同团结奋斗、共同繁荣发展,中国社会长期保持和谐稳定。这些事实充分证明,中国社会主义民主政治具有强大生命力,中国特色社会主义政治发展道路是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路。
  习近平在讲话中指出:
  一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础,同时又反作用于这个国家的经济社会基础,乃至于起到决定性作用。在一个国家的各种制度中,政治制度处于关键环节。所以,坚定中国特色社会主义制度自信,首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信,增强走中国特色社会主义政治发展道路的信心和决心。
  中国特色社会主义民主是个新事物,也是个好事物。当然,这并不是说,中国政治制度就完美无缺了,就不需要完善和发展了。制度自信不是自视清高、自我满足,更不是裹足不前、固步自封,而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来,在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上,不断推进制度体系完善和发展。我们一直认为,我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应,社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方,在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足,必须继续加以完善。在全面深化改革进程中,我们要积极稳妥推进政治体制改革,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,不断建设社会主义政治文明。
  发展社会主义民主政治,是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标,是两句话组成的一个整体,即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句规定了根本方向,我们的方向就是中国特色社会主义道路,而不是其他什么道路。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲,才是完整的。
  发展社会主义民主政治,关键是要增加和扩大我们的优势和特点,而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。我们要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家,切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。我们要坚持国家一切权力属于人民,既保证人民依法实行民主选举,也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督,切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。我们要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,加强社会各种力量的合作协调,切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象。我们要坚持和完善民族区域自治制度,巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展,切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象。我们要坚持和完善基层群众自治制度,发展基层民主,保障人民依法直接行使民主权利,切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。
  总之,我们要不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,更好发挥中国特色社会主义政治制度的优越性,为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。
  习近平在讲话中指出:
  60年一甲子。此时此刻,让我们一起来重温毛泽东同志60年前在第一届全国人民代表大会第一次会议上讲的一段话,他说:“我们有充分的信心,克服一切艰难困苦,将我国建设成为一个伟大的社会主义共和国。我们正在前进。我们正在做我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业。我们的目的一定要达到。我们的目的一定能够达到。”
  当代中国共产党人和中国人民一定要把这个崇高使命担当起来,不断发展具有强大生命力的社会主义民主政治,在实现中国梦的伟大奋斗中,共同创造中国人民和中华民族更加幸福美好的未来,大家一起努力吧!

第三节 深入推进科学立法、民主立法

【本节导引】
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”还提出了深入推进科学立法、民主立法,具体包括:
  (1)加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制,健全向下级人大征询立法意见机制,建立基层立法联系点制度,推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。
  (2)健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。
  (3)完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决。
【事件回放】
  天津市人大常委会召开立法咨询专家工作会议
 
  2015年6月12日,围绕贯彻落实党的十八大、十八届四中全会和市委关于加强和改进立法工作的部署要求,天津市人大常委会召开立法咨询专家工作会议。
  天津市人大常委会历来重视吸收专家学者深入参与地方立法工作,并逐步扩大范围,对形成一批质量高、有特色的地方性法规,保障和促进全市改革发展稳定,起到了积极作用。按照深入推进科学立法民主立法,建立完善专家学者参与立法活动机制的新要求,天津市人大常委会积极推动立法工作与时俱进,制定了《关于加强和改进专家学者参与地方立法工作的意见》及实施措施,进一步拓展了参与范围,明确专家学者参加立法项目论证、地方性法规起草、审议、修改和立法后评估各个环节,并提出了保障措施。通过天津市人大及其常委会工作机构、有关社团组织、本市部分高校推荐,聘请70名专家学者组成了新的立法咨询专家库。包括62名高等院校教师,6名科研院所研究人员,2名原资深法官,比原有专家库人数增加40%以上,规模和结构更加符合地方立法工作的需要。其中部分优秀中青年法学教师与市人大各专门委员会建立比较固定的联系,参加立法、监督的有关工作。
【主体内容】
一、深入推进科学立法、民主立法
(一)深入推进科学立法、民主立法的重要意义
  改革开放以来,经过各方面长期不懈的共同努力,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系的形成,标志着中国特色社会主义制度逐步走向成熟,进一步坚定了我们的道路自信、理论自信和制度自信。面向未来,实现在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家,立法工作任重而道远。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调坚持科学立法、民主立法,这是对新形势下加强和改进立法工作的基本要求,回答了在全面推进依法治国的新的历史起点上“立什么样的法、怎样立法”这一历史课题。
  科学立法、民主立法必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。中国特色社会主义理论体系,是马克思主义中国化的最新成果,是党和国家工作的行动指南,是全党全国各族人民团结奋斗的思想基础。党的十八大以来,习近平总书记的系列重要讲话,极大丰富了中国特色社会主义理论体系,特别是关于全面推进依法治国的系列讲话,构成了中国特色社会主义法治理论的核心内容,为坚持科学立法、民主立法,不断提高立法质量指明了方向。我们要深刻理解讲话精神,通过立法,科学调整和规范国家和社会生活的各种关系,处理好改革开放和现代化建设中的各种复杂问题。
  科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。首先,立法要体现我国社会主义国家性质,顺应时代发展要求,推动国家发展进步,保障人民各项权利。其次,立法要从国情和实际出发。习近平总书记指出,不是所有的法都能治国,不是所有的法都能治好国。要立良善之法,立管用之法,建立科学的立法体制机制,使每一项立法都能科学合理地规范国家机关的权力和责任,规范公民、法人和其他组织的权利与义务,使法律符合经济社会发展的需求。再次,法律是治国理政的科学,立法必须遵循法律体系的内在规律和立法工作规律,遵循立法程序,注重立法技术,努力实现立法过程的科学化。要明确划分不同法律关系的调整对象和界限,形成和维护符合国家发展目标的法律秩序。
  民主立法的核心是立法要为了人民,依靠人民,使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。实现民主立法,必须坚持人民的主体地位,在立法工作中贯彻党的群众路线,通过各种方式使立法更好地汇聚民意、集中民智,体现人民的利益和需求。当前,在关系群众切身利益的教育、医疗、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护等问题上,人民群众对立法的期待很高。他们不但期待进一步分享改革发展的成果,也期待进一步参与国家政治、经济、文化生活;不但期待自身权益诉求得到法律制度保障,也期待进一步参与维护社会公平正义的制度建设。习近平总书记指出,人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。实现党的主张、人民意愿和依法治国的有机统一是立法机关的使命和责任。一部法律制定出来,最根本的检验标准是是否顺应广大人民的意愿,维护广大人民的利益,使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。
  深入推进科学立法、民主立法,要在总结实践经验、有针对性地解决存在问题的基础上,完善立法体制机制,以严谨科学的态度,广泛听取、认真对待各方面的意见和诉求,及时废止那些已经成为阻碍社会生产力发展的藩篱的规则,修改那些已经不适应社会需求、需要完善和更新的规则,根据社会发展进步的需求制定新的规则,努力使每一项立法都体现和尊重人民的主体地位,保障人民各项权利。
二、加强人大对立法工作的组织协调
  加强人大对立法工作的组织协调,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,加强人大对立法工作的组织协调,是科学立法、民主立法的必然要求。加强人大对立法工作的组织协调必须坚持党的领导。立法工作是国家重要的政治活动,党的领导是实现人大对立法工作组织协调的政治保证。
  法律是社会利益关系的调节器。一部法律,往往涉及多方面的利益关系,涉及多个部门的权力和责任。立法工作的立项、起草、审议、修改、不同意见的协调等多个环节,都需要各相关方面的共同参与和配合,也不可避免地会受到各方面利益的影响。现在许多法律法规制定和修改由主管部门动议和起草,部门权力和利益往往成为法律草案的核心,形成“部门利益法律化”的状况,严重损害法律的公信力和权威。要切实解决这些问题,加强人大对立法工作的组织协调,一是加强人大对立法决策的主导。在立法项目论证阶段就要对各方提出的立法项目进行通盘考虑,要根据改革发展稳定的需要形成立法规划和立法计划,确保立法资源用在刀刃上。对于各部门分歧较大,但对于保障公民、法人和其他组织意义重大或者重大利益调整迫切需要的法律法规,人大要深入研究,把握症结所在,站在党和人民利益的高度,加强与有关方面的共同协调,提出解决方案。二是加强人大对法律案起草工作的主导。涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案,可以由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。对专业性较强、利益关系调整比较复杂的法律法规草案,也可以委托第三方起草。对其他方面组织起草的法律法规,人大有关专门委员会和常委会工作机构可以提前介入调研和起草工作,理顺各部门、各环节之间的关系,及时了解各方诉求和分歧所在。三是积极发挥人大代表的作用。我国有各级人大代表260多万人,他们绝大多数在基层工作,最了解实际情况,最体会群众疾苦,最清楚制度建设的需求。可以选择有代表性的地方作为立法联系点,将其作为问法于民的基地。要健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,健全人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制,认真研究采纳代表议案提出的立法建议,拓宽代表参与立法的途径和渠道,使人大代表更多参加立法调研和审议等立法活动。
三、健全立法机关和社会公众沟通机制
  在立法过程中,不断健全立法机关和社会公众沟通机制,使立法机关了解公众的关注点和诉求,对于保证法律符合人民群众的意愿和需求非常重要。立法协商是了解社会各方面对法律的诉求并就不同的诉求进行比较和平衡的重要方式。实践中,立法协商就是立法机关就法律草案的内容,通过各种渠道,充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体的意见,进而对法律草案的相关内容进行进一步修改完善,平衡社会各方利益的过程。不同社会群体对法律的关注点不同,对有些问题的主张可能是相互对立和冲突的,这就需要立法机关在“兼听则明”的基础上,把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点,充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。
  一部法律,重大利益调整的核心问题往往就集中在几个关键制度上。不同观点的分歧也往往围绕这几个关键制度产生。要探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。通过这样的机制,立法机关可以准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系,从而在法律中统筹兼顾社会不同方面的利益,平衡权利义务关系。
  要拓展公民有序参与立法途径,健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。近些年来,全国人大及其常委会以及一些地方人大及其常委会探索法律法规草案向社会公开征求意见的做法,扩大公民对立法的有序参与,广纳民意,博采民智,取得了很好的社会效果。但是对公众意见采纳反馈机制尚未形成,一部法律草案,核心是什么,分歧在哪里,不同社会群体的不同诉求是什么,往往会通过公众意见反映出来。法律草案的修改完善在很大程度上是根据公众意见进行的。但是对于接受公众意见的情况现在尚无向社会反馈的机制,在一定程度上影响了公众参与的积极性。我们不但要广泛听取各方面的意见和建议,还要让社会各方面知晓法律是如何吸取了他们的意见,回应了他们的诉求,以增强公众和法律的亲密感,增强法律的社会基础。
四、完善法律草案表决程序
  法律草案的表决是科学立法、民主立法的最后环节,它既是之前一系列立法程序的延续,也是法律草案成为法律,从而获得法律强制力的关键一环。根据我国相关制度,宪法的修改,要由全国人大以全体代表2/3以上多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表过半数通过。全国人大常委会审议的法律和其他议案,由常委会以全体委员的过半数通过。关于法律的通过方式,《全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定:交付表决的议案,有修正案的,先表决修正案。近年来,有的地方人大议事规则对法律案中的重要条款可以单独表决有一些零星的规定。如有的地方性法规规定了在预算监督中,对重要的计划指标、支出、重点建设项目的重点审查和单独表决的预算监督模式。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出对重要条款可以单独表决,把科学立法、民主立法贯穿到立法程序的最后一个环节。
  单独表决,即对草案表决稿中的重要条款先行表决,再就整个草案进行表决。单独表决在先,整体表决在后。一部法律草案,少则几十条,多则几百条,一般由总则、各章和法律责任等部分组成。现行实践是,法律草案一般经三次审议后交付表决,通常是就整个法律案进行表决。在法律草案形成和各方面参与过程中,关注点往往集中在若干关键问题上,分歧也往往围绕这些问题产生。在这种情况下,就整个法律案进行表决不能充分反映人大代表或者常委会组成人员对法律案所涉及的关键问题的看法和主张。对重要条款单独表决,可以使人大代表或者常委会组成人员对关键问题研究更深更透,更具责任感,也有利于使立法过程更加科学、民主和透明。
  对法律案中的某些重要条款单独表决的建议,可由常委会法制工作机构或者相关专门委员会提出,由主席团或者委员长会议、主任会议讨论决定。表决的结果要公开,以体现立法决策过程的透明度,增加其执行力。
  习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出,形势在发展,时代在前进,法律体系必须随着时代和实践的发展而不断发展。建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,必须立法先行。在立法工作中坚持深入推进科学立法、民主立法,是一个持续的过程。加强人大对立法工作的组织协调、健全立法机关和社会公众的沟通协调机制、完善法律草案表决程序,三个关键的节点串起了科学立法、民主立法的各个环节。实践中,科学立法和民主立法密不可分,相辅相成。坚持科学的程序和方法,科学平衡社会关系,可以更好地体现立法的民主化。坚持民主立法,广开言路,集思广益,才能保证立法的科学性。科学立法可以更好地体现立法的民主化,民主立法能够更好地促进立法的科学化。只有把科学立法和民主立法统一于中国特色社会主义法治建设的实践,才能在民主的基础上实现科学立法,使法律符合广大人民的根本利益,符合经济社会发展的客观规律。
【延伸阅读】
  2015年1月1日出版的《求是》杂志2015年第1期发表了中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平的文章,题为《加快建设社会主义法治国家》。这是习近平同志2014年10月23日在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话的第二部分和第三部分。习近平指出:
  坚定不移走中国特色社会主义法治道路
  全面推进依法治国,必须走对路。如果路走错了,南辕北辙了,那再提什么要求和举措也都没有意义了。全会决定有一条贯穿全篇的红线,这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。具体讲我国法治建设的成就,大大小小可以列举出十几条、几十条,但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。
  恩格斯说过:“一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜,而外界就根据它来判断这个党。”推进任何一项工作,只要我们党旗帜鲜明了,全党都行动起来了,全社会就会跟着走。一个政党执政,最怕的是在重大问题上态度不坚定,结果社会上对有关问题沸沸扬扬、莫衷一是,别有用心的人趁机煽风点火、蛊惑搅和,最终没有不出事的!所以,道路问题不能含糊,必须向全社会释放正确而又明确的信号。
  这次全会部署全面推进依法治国,是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高,不是在别人压力下做的。在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上,我们要树立自信、保持定力。走中国特色社会主义法治道路是一个重大课题,有许多东西需要深入探索,但基本的东西必须长期坚持。
  第一,必须坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导。依法治国是我们党提出来的,把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的,而且党一直带领人民在实践中推进依法治国。全面推进依法治国,要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命,决不是要削弱党的领导。
  坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是全面推进依法治国题中应有之义。要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。
  坚持党的领导,不是一句空的口号,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。一方面,要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,统筹依法治国各领域工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面,要改善党对依法治国的领导,不断提高党领导依法治国的能力和水平。党既要坚持依法治国、依法执政,自觉在宪法法律范围内活动,又要发挥好各级党组织和广大党员、干部在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用。
  第二,必须坚持人民主体地位。我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位,也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势,也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。
  坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程,使法律及其实施充分体现人民意志。
  人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。
  第三,必须坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性,是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等,必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究,绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。
  各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任。现在,一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识,认为依法办事条条框框多、束缚手脚,凡事都要自己说了算,根本不知道有法律存在,大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变,依法治国就难以真正落实。必须抓住领导干部这个“关键少数”,首先解决好思想观念问题,引导各级干部深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。
  我们必须认认真真讲法治、老老实实抓法治。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,带头依法办事,带头遵守法律,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。如果在抓法治建设上喊口号、练虚功、摆花架,只是叶公好龙,并不真抓实干,短时间内可能看不出什么大的危害,一旦问题到了积重难返的地步,后果就是灾难性的。对各级领导干部,不管什么人,不管涉及谁,只要违反法律就要依法追究责任,绝不允许出现执法和司法的“空挡”。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据。
  第四,必须坚持依法治国和以德治国相结合。法律是成文的道德,道德是内心的法律,法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。
  发挥好法律的规范作用,必须以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用。一方面,道德是法律的基础,只有那些合乎道德、具有深厚道德基础的法律才能为更多人所自觉遵行。另一方面,法律是道德的保障,可以通过强制性规范人们行为、惩罚违法行为来引领道德风尚。要注意把一些基本道德规范转化为法律规范,使法律法规更多体现道德理念和人文关怀,通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线,推动全社会道德素质提升。
  发挥好道德的教化作用,必须以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。再多再好的法律,必须转化为人们内心自觉才能真正为人们所遵行。“不知耻者,无所不为。”没有道德滋养,法治文化就缺乏源头活水,法律实施就缺乏坚实社会基础。在推进依法治国过程中,必须大力弘扬社会主义核心价值观,弘扬中华传统美德,培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,提高全民族思想道德水平,为依法治国创造良好人文环境。
  第五,必须坚持从中国实际出发。走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系,是由一个国家的基本国情决定的。“为国也,观俗立法则治,察国事本则宜。不观时俗,不察国本,则其法立而民乱,事剧而功寡。”全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。
  坚持从实际出发,就是要突出中国特色、实践特色、时代特色。要总结和运用党领导人民实行法治的成功经验,围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题,不断丰富和发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论,为依法治国提供理论指导和学理支撑。我们的先人们早就开始探索如何驾驭人类自身这个重大课题,春秋战国时期就有了自成体系的成文法典,汉唐时期形成了比较完备的法典。我国古代法制蕴含着十分丰富的智慧和资源,中华法系在世界几大法系中独树一帜。要注意研究我国古代法制传统和成败得失,挖掘和传承中华法律文化精华,汲取营养、择善而用。
  坚持从我国实际出发,不等于关起门来搞法治。法治是人类文明的重要成果之一,法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义,我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。但是,学习借鉴不等于是简单的拿来主义,必须坚持以我为主、为我所用,认真鉴别、合理吸收,不能搞“全盘西化”,不能搞“全面移植”,不能照搬照抄。
  扎扎实实把全会提出的各项任务落到实处
  这次全会对全面推进依法治国作出了全面部署,提出的重大举措有180多项,涵盖了依法治国各个方面。全党要以只争朝夕的精神和善作善成的作风,扎扎实实把全会提出的各项任务落到实处。
  第一,紧紧围绕全面推进依法治国总目标,加快建设中国特色社会主义法治体系。全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这是贯穿决定全篇的一条主线,既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手,对全面推进依法治国具有纲举目张的意义。
  依法治国各项工作都要围绕全面推进总目标来部署、来展开。法治体系是国家治理体系的骨干工程。落实全会部署,必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。
  “立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”要坚持立法先行,坚持立改废释并举,加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系,为全面推进依法治国提供基本遵循。要加快建设包括宪法实施和执法、司法、守法等方面的体制机制,坚持依法行政和公正司法,确保宪法法律全面有效实施。要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督,努力形成科学有效的权力运行和监督体系,增强监督合力和实效。
  要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高要求。
  第二,准确把握全面推进依法治国工作布局,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国是一项庞大的系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,在共同推进上着力,在一体建设上用劲。
  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,而能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。我们要增强依法执政意识,坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作,改进党的领导方式和执政方式,推进依法执政制度化、规范化、程序化。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,各级政府必须依法全面履行职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,健全依法决策机制,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。
  法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成。全面推进依法治国需要全社会共同参与,需要全社会法治观念增强,必须在全社会弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化。要在全社会树立法律权威,使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范,培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境,自觉抵制违法行为,自觉维护法治权威。
  第三,准确把握全面推进依法治国重点任务,着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。全面推进依法治国,必须从目前法治工作基本格局出发,突出重点任务,扎实有序推进。
  推进科学立法,关键是完善立法体制,深入推进科学立法、民主立法,抓住提高立法质量这个关键。要优化立法职权配置,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全立法起草、论证、协调、审议机制,完善法律草案表决程序,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,提高法律法规的可执行性、可操作性。要明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。要加强重点领域立法,及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待,对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制订、及时修改。
  推进严格执法,重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。要以建设法治政府为目标,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,积极推行政府法律顾问制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化。要全面推进政务公开,强化对行政权力的制约和监督,建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要严格执法资质、完善执法程序,建立健全行政裁量权基准制度,确保法律公正、有效实施。
  推进公正司法,要以优化司法职权配置为重点,健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权,绝不容许利用职权干预司法。“举直错诸枉,则民服;举枉错诸直,则民不服。”司法人员要刚正不阿,勇于担当,敢于依法排除来自司法机关内部和外部的干扰,坚守公正司法的底线。要坚持以公开促公正、树公信,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,杜绝暗箱操作,坚决遏制司法腐败。
  推进全民守法,必须着力增强全民法治观念。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,采取有力措施加强法制宣传教育。要坚持法治教育从娃娃抓起,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容,由易到难、循序渐进不断增强青少年的规则意识。要健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。
  第四,着力加强法治工作队伍建设。全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。我国专门的法治队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员,在行政机关从事执法工作的人员,在司法机关从事司法工作的人员。全面推进依法治国,首先要把这几支队伍建设好。
  立法、执法、司法这3支队伍既有共性又有个性,都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,执法人员必须忠于法律、捍卫法律,严格执法、敢于担当。司法是社会公平正义的最后一道防线,司法人员必须信仰法律、坚守法治,端稳天平、握牢法槌,铁面无私、秉公司法。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念,恪守职业道德,做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。
  律师队伍是依法治国的一支重要力量,要大力加强律师队伍思想政治建设,把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求。
  第五,坚定不移推进法治领域改革,坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。解决法治领域的突出问题,根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内,用老办法应对新情况新问题,或者用零敲碎打的方式来修修补补,是解决不了大问题的。在决定起草时我就说过,如果做了一个不痛不痒的决定,那还不如不做。全会决定必须直面问题、聚焦问题,针对法治领域广大干部群众反映强烈的问题,回应社会各方面关切。
  这次全会研究和部署全面推进依法治国,虽然不像三中全会那样涉及方方面面,但也不可避免涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个领域,涉及面、覆盖面都不小。这次全会提出了180多项重要改革举措,许多都是涉及利益关系和权力格局调整的“硬骨头”。凡是这次写进决定的改革举措,都是我们看准了的事情,都是必须改的。这就需要我们拿出自我革新的勇气,一个一个问题解决,一项一项抓好落实。
  法治领域改革涉及的主要是公检法司等国家政权机关和强力部门,社会关注度高,改革难度大,更需要自我革新的胸襟。如果心中只有自己的“一亩三分地”,拘泥于部门权限和利益,甚至在一些具体问题上讨价还价,必然是磕磕绊绊、难有作为。改革哪有不触动现有职能、权限、利益的?需要触动的就要敢于触动,各方面都要服从大局。各部门各方面一定要增强大局意识,自觉在大局下思考、在大局下行动,跳出部门框框,做到相互支持、相互配合。要把解决了多少实际问题、人民群众对问题解决的满意度作为评价改革成效的标准。只要有利于提高党的执政能力、巩固党的执政地位,有利于维护宪法和法律的权威,有利于维护人民权益、维护公平正义、维护国家安全稳定,不管遇到什么阻力和干扰,都要坚定不移向前推进,决不能避重就轻、拣易怕难、互相推诿、久拖不决。
  法治领域改革有一个特点,就是很多问题都涉及法律规定。改革要于法有据,但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步,那是无法推进改革的,正所谓“苟利于民不必法古,苟周于事不必循旧”。需要推进的改革,将来可以先修改法律规定再推进。对涉及改革的事项,中央全面深化改革领导小组要认真研究和督办。同志们,全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,必须加强党对法治工作的组织领导。各级党委要健全党领导依法治国的制度和工作机制,履行对本地区本部门法治工作的领导责任,找准工作着力点,抓紧制定贯彻落实全会精神的具体意见和实施方案。要把全面推进依法治国的工作重点放在基层,发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用,加强基层法治机构和法治队伍建设,教育引导基层广大党员、干部增强法治观念、提高依法办事能力,努力把全会提出的各项工作和举措落实到基层。

第四节 加强重点领域立法

【本节导引】
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”提出要“加强重点领域立法”,其中提出:
  (1)依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。
  (2)社会主义市场经济本质上是法治经济。
  (3)制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。
  (4)建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。
  (5)加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。
  (6)贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台反恐怖等一批急需法律,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系。
  (7)用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。
  (8)实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。
【事件回放】
  事件(一):从“人权入宪”到《国家人权行动计划》
  ■2004年3月14日,十届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,“国家尊重和保障人权”写入宪法。
  ■2009年4月,中国政府制定、颁布了第一个以人权为主题的国家规划《国家人权行动计划(2009-2010)》。2011年7月14日,国务院新闻办公室发布了《〈国家人权行动计划(2009-2010)〉评估报告》,对行动计划的执行情况进行了全面的评估。
  ■2012年6月11日,经国务院授权,国务院新闻办公室发布《国家人权行动计划(2012-2015年)》。这是我国第二个以人权为主题的国家规划,此计划对今后4年中国人权发展的目标、任务和具体措施作出了规划。
  事件(二):新的国家安全法出台
  2014年12月22日,十二届全国人大常委会第十二次会议审议了《国家安全法》草案。根据草案,国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会持续健康发展和其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障这种可持续安全状态的能力。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了新的国家安全法。
【主体内容】
一、从“人权入宪”到“人权入法”
  2004年“人权入宪”,引起了广泛的关注。时隔8年,全国人大修改刑事诉讼法,再次明确“人权入法”,将“尊重和保护人权”明确写入刑事诉讼法,使“人权入宪”得以深化和具体化。
  刑事诉讼制度关系公民的人身自由等基本权利。“人权入法”既有利于更加充分体现我国司法制度的社会主义性质,也有利于司法机关在刑事诉讼程序中更好地遵循和贯彻“国家尊重和保护人权”宪法原则。
  中国特色社会主义的人权法律制度,应该为尊重和保障人权、服务民生、维护公民合法权益提供全面系统的法治保障。中国的宪法不仅明确规定了“国家尊重和保障人权”的基本原则,还列举规定了20多项基本权利和自由。中国的宪法性法律、民法商法、行政法、经济法、社会法等法律门类,已经从不同角度不同层面对公民的政治权利、经济权利、社会权利、文化权利等人权作了具体规定,从法律和制度上切实保证了公民享有广泛真实普遍的人权和基本自由。现在,又将“尊重和保护人权”写入刑事诉讼法,人权的法律保障就更坚实、更完善了。
  中国特色社会主义法律体系,应该体现以人为本、立法为民的善法理念。在善法之治中,法治不是作为管制的手段,而是人民共同的生活方式和生活目的,是任何人也无法抛弃的生活方法。无论在立法过程中还是在法律规范上,都坚持以人为本,尊重人民主体地位。“人权入法”,是善法之治的题中应有之义。
  法律已经成为并将继续成为现代社会关系的主要调节器。法律以维护社会稳定、保障和推动社会发展为己任,法是公平正义的代名词,这就使得法治化同时也是一个确认和保障人权的过程,法治化总是以人权保障为中心的。
  “人权入法”,需要厘清何为“人权”。17、18世纪资产阶级革命时期提出的“人权”概念,主要是用来反对封建神权、君权和贵族特权。“二战”后《联合国宪章》汲取了法西斯肆意践踏人权的惨痛历史教训,强调人权保障,之后又发表了《世界人权宣言》,并制定了《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》,反映了世界的人权保障诉求,在保障人权方面发挥过重要历史作用。半个世纪以来,随着世界政治、经济形势的巨大变化,人权概念也在扩展,比如发展中国家的人权价值观,就在继续强调传统人权保障的同时,更加关注生存权、发展权和环境权等。
  因此,只有全面确立社会主义法治精神和法治理念,将民主、自由、人权、公平、正义、依法治国、依法行政、公正司法以及法律面前人人平等、法律的公开性稳定性权威性和法不溯及既往、法无明文不为罪等,作为社会主义法治原则,培育社会主义法治文化,提高全民的法律意识,“人权入法”才能真正落实。
二、市场经济是法治经济
  今年是我国提出建立社会主义市场经济体制20周年。20年来,在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中,“市场经济是法治经济”的理念日益深入人心。这一重要理念对于发展社会主义市场经济,推进依法治国,具有重要意义。
  市场经济是自由交易经济,但市场交易有效有序进行的一个基本条件就是法治。法治可以约束经济人的行为,包括产权界定和保护、合同和法律的执行、维护市场竞争等。倘若没有法制的保障,产权就是不安全的,市场主体就不可能致力于通过提供产品和服务获取利益,就不可能形成高效有序的市场竞争环境,就难以实现经济健康发展。只有实行法治,才能充分发挥市场配置资源的基础性作用。所谓“市场经济是法治经济”,就是倡导用法治思维和法律手段解决市场经济发展中的问题,通过立法、执法和司法以及法律服务调整经济关系、规范经济行为、指导经济运行、维护经济秩序、推动经济发展,使市场经济在法治的轨道上健康有序发展。换言之,要用法律来规范政府、企业、社会组织和个人等的行为,保障市场经济高效运行、健康发展。“市场经济是法治经济”的理念,推动了我国社会主义市场经济的发展。当前,我国改革开放和社会主义市场经济发展进入新的阶段,需要进一步强化“市场经济是法治经济”理念,自觉运用法治思维和法律手段解决市场经济发展中的深层次矛盾和突出问题。
  首先,重视和发挥立法作用,进一步健全社会主义市场经济法律体系。健全市场经济法律体系是市场经济法治化的必由之路。经过多年的立法努力,我国市场经济法律体系的构建取得了重大成果,从市场主体到市场行为再到市场监管,在市场经济的每个环节都有专门的法律予以调整,形成了有中国特色的社会主义市场经济法律体系。市场经济法律体系的内容涉及宏观经济调控、维护市场秩序、行业管理和产业促进、金融监管、对外贸易和经济合作等诸多方面,为市场经济有序运行、为政府履行市场监管和宏观调控职能提供了法律保障和制度框架。但也应看到,当前我国市场经济法律还不够健全。必须加强立法工作,使社会主义市场经济法律体系随着社会主义市场经济的深入发展而不断丰富和完善,防止市场的自发性和盲目性。
  其次,重视和发挥司法作用,倡导能动司法,维护司法公正,保障社会主义市场经济发展。为更好地服务经济发展,司法机关提出和践行了能动司法的理念。“市场经济是法治经济”理念,在一定程度上为司法机关孕育、提出和实践能动司法理念营造了氛围、创造了条件。从实际情况看,能动司法理念在司法机关服务市场经济发展方面体现得更为鲜明,使司法机关自觉将自身工作同经济建设紧密结合,服务经济发展大局。新形势下,司法机关应通过严厉打击各种经济犯罪活动,进一步维护好市场经济秩序,为经济发展保驾护航。
  最后,重视和发挥法律服务作用,促进法律服务业发展。发展以律师、公证、法律顾问、法律援助等为主体的法律服务业,可以防范法律风险,优化法律环境,解决法律纠纷,为市场主体开展“法律体检”。法律服务业更好地发挥好这些功能,需要进一步转变观念,变被动服务为主动服务,变事后处理为事前防范,做到建议于决策之前、服务于运行之中,全方位、多渠道地为市场主体提供法律服务,用法律武器化解市场经济活动中可能出现的风险。
三、关注民生:中国立法新底色
  进入新世纪,民生成为中国社会发展的一个重要主题,全国人大立法工作也迎来新风向。以改善民生为重点、着力加强社会领域立法,日益成为全国人大及其常委会立法工作的重点。近十多年来,民生立法在全国人大立法工作中所占分量越来越重。特种设备安全法、消费者权益保护法、环境保护法、旅游法、劳动合同法、义务教育法、社会保险法、侵权责任法等民生领域法律制定和完善,安全生产法、食品安全法、大气污染防治法、社会救助法、职业教育法等民生领域立法和修法步伐加快,全国人大正通过生动的立法实践助力提升民生质量。
  以人为本、立法为民,不仅是一种理念,同时也是一系列制度设计,更是一种工作方式或工作作风,它已深深地融入最高国家权力机关制定的每一部法律中。如今,以人为本、立法为民已成为人大立法工作一个最鲜明的时代品格。
  (1)立法重大调整:以改善民生为重点加强社会领域立法
  以人为本、立法为民,首先体现在对民生的关注上。这是随着时代的发展,人大立法重心所作的一次重大战略整。本世纪以来,随着改革开放不断推进,我国经济快速发展,人民生活水平日益提高。但与此同时,因就业、教育、住房、医疗卫生和社会保障等公共服务体系发展滞后而引发的经济和社会发展不协调状况也日益凸显,民生问题成为社会热点问题。因此,如何通过加强社会建设,来保障和改善民生不仅成为党和国家面临的一个重大问题,也成为人大立法面临的一个新的课题。
  2006年10月11日,党的十六届六中全会对立法工作明确提出了新的要求,“要完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律、法规。”
  2007年的十七大报告更是单设“加快推进以改善民生为重点的社会建设”一节,提出“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”。
  2008年3月8日,时任全国人大常委会委员长吴邦国在常委会工作报告中强调,要以改善民生为重点,加强社会领域立法,继续完善经济、政治、文化领域立法,积极推进科学立法、民主立法,不断提高立法质量,更好地发挥法律在国家政治和社会生活中的规范、引导和保障作用。
  正是在这样的背景下,中国立法在民意引领下以关注民生的视角,开始了一次向社会立法、民生立法的历史性转型。
  近些年来,一部部承载民生期盼、呼应民生诉求、回馈民生关切的法律相继面世:从规范劳动关系、为保护劳动者权益撑起“保护伞”的劳动合同法,到解决“就业难”的就业促进法;从用法律为亿万中国百姓编织起“安全防护网”的社会保险法,到解决“上学贵”的义务教育法修订;从保护全民健康的食品安全法,到体现立法温情、维护特殊人群权益,对妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人保障法、老年人权益保障法进行全面修改等,民生立法彰显了我国立法以人为本、立法为民的精神实质。
  同时,以人为本、立法为民还体现在对个体权利的保护上。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案,明确国家尊重和保障人权,从而标志着我国全面走向权利的时代。一系列有关公民权利保护的制度设计随之陆续出台:物权法通过对公民财产权益的保护,激活了全社会创造财富的动力;侵权责任法填补了中国人的许多“权利空白”,使百姓终于有了属于自己的“维权指南”;国家赔偿法的修改让权利保护体系更加完备;刑事诉讼法的修改则妥善地处理了打击犯罪与保障人权的关系,实现了两者的双赢……
  (2)在继承中发展用法律提升民生质量
  全国人大及其常委会在继承中发展,不断提高立法质量,为法治中国建设打下坚实根基。加强社会领域立法,保障和改善民生,使改革发展成果更多更好地惠及广大人民群众,是最高国家权力机关的重点工作之一。积极回应社会关切,时刻把百姓的安危冷暖放在心上,用法律提升民生质量,是一年多来立法工作的一个鲜明特色。张德江委员长曾形象地指出,“法律修改要回应社会关切,不能与社会热点不搭界”,更不能“你说你的,我干我的”。
  一部部法律的制定和完善,紧跟时代发展,回应民生关切,无不体现以人为本、立法为民的理念。2013年新出台、2014年1月1日起施行的特种设备安全法就是很好的例证。在整个立法过程中,草案条文从一开始的72条,到进行大量扩充后的101条,特种设备安全法更加具体化,对特种设备的生产、安装、维修、保养等方面,都作了很多具体规定,比如,特种设备安全法将电梯和大型娱乐设施都纳入其中。用法工委一位负责人的话说,蹦极的那根绳这部法管,游乐场的碰碰车这部法也要管。法律还要求建立具体的特种设备身份证制度,也就是说,一个设备“从生到死”,哪一个环节出了问题都有记录可查。
  特种设备是冰冷的,但特种设备安全法的立法过程却深刻体现出最高国家权力机关对老百姓的认真负责,让人们切实感受到最高国家权力机关对百姓生命的关心和珍爱。
  网购商品7天无理由退货、假一赔三、名人代言虚假广告要担责……这些条文,都是2013年10月底修改后的消费者权益保护法新增加的内容。在修改消费者权益保护法时,社会关切的网络购物“后悔权”、个人信息泄露、经营者霸王条款、虚假广告、消费者维权成本高等问题在修法中都得到回应。
  2013年4月表决通过的旅游法则强调旅游者是旅游行为的主体,凸显了立法的以人为本,并针对“零负团费”、强迫购物、景区门票价格随意涨价、旅游者维权难等群众反映强烈的扰乱旅游市场、损害旅游者权益的问题作出规范,为旅游业发展提供了至关重要的法制保障。
  环境保护法、食品安全法、行政诉讼法的修改等,也都充分考虑到了百姓关注的热点问题。今年4月通过的新修订环境保护法对原环境保护法进行了全面修订,增加了政府、企业、公众等各方面责任和处罚力度的规定,被称作“史上最严环保法”。环保法加大对违法行为惩处力度,增加按日计罚、罚款上不封顶等规定。回应百姓关切,雾霾治理入法是新环保法的一大亮点,新环保法还强调了全社会共同治理的理念,更加强调信息公开和公众参与,并对社会广泛关注的环境公益诉讼也作了进一步完善。
  2014年6月提交常委会审议的食品安全法修订草案被称为“史上最严”修订草案,草案更加突出食品安全风险预防,建立了全程监管,加大对违法行为处罚力度,细化并加重对地方政府负责人和监管人员的处分,填补了网购、保健食品等领域的监管法律空白,对维护我国食品安全,提供了更全面的法律保障。
  (3)问法于民让法律更接地气
  关注民生,除了要在立法理念上作出调整、立法内容上充分体现外,还要在立法过程中充分发扬民主,广泛听取各方面意见。特别是一些和民生有关的法律,更要坚持开门立法、问计于民。全国人大及其常委会积极行动,深入开展立法调研,并多方听取意见,重视不同声音,力求提高立法质量。
  在特种设备安全法的立法过程中,张德江委员长深入基层,问法于民。此举不仅使特种设备安全法立法工作更接地气、更有人情味,同时也对人大立法工作大兴调查研究之风起到了很好的示范作用。2013年5月31日,张德江委员长在广东考察期间,专程到广州广日集团电梯生产车间进行调研,了解电梯生产情况,并与企业负责同志就加强特种设备安全问题交换意见。他还在广东主持召开立法工作座谈会,听取有关专家学者、生产经营者、监管部门负责同志等的意见。
  为制定好旅游法,全国人大常委会法工委负责人以游客身份参加旅游团,全程暗访;为修改好消费者权益保护法,法律草案两次上网征求公众意见,立法者不仅与消费者、企业经营者座谈,还深入到电子商务孵化创业基地实地探访;为修改好环境保护法,首次将法律草案二审稿向社会公开征求意见;旅游法、消费者权益保护法、环境保护法等出台前都举行立法前评估会。

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